我國(guó)推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行動(dòng)已遠(yuǎn)落后于西方國(guó)家，為加快推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革的步伐，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策方針，各地區(qū)也在積極響應(yīng)。如今，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已在養(yǎng)老、教育、農(nóng)業(yè)、就業(yè)、體育、文化、住房保障、金融、保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生等各領(lǐng)域全面開(kāi)展，但隨之而來(lái)的諸多問(wèn)題也亟待研究解決。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的現(xiàn)狀與特點(diǎn)
至2013年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，各地政府不斷推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的工作，拓寬購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍，在一定程度上取得了良好的成績(jī)。
但就全國(guó)范圍而言，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尚處于在發(fā)展初期，存在缺乏政策支持、社會(huì)組織發(fā)展不充分、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制不健全等問(wèn)題。事實(shí)上，這些問(wèn)題均是由購(gòu)買(mǎi)服務(wù)自身具有的復(fù)雜性、公益性及差異性等特點(diǎn)決定的。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的復(fù)雜性表現(xiàn)在各個(gè)方面，其中最為突出的是服務(wù)需求、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)合同與履約合同過(guò)程的復(fù)雜性。正是因?yàn)橘?gòu)買(mǎi)服務(wù)的復(fù)雜性使得操作過(guò)程中糾紛較多，直接影響到項(xiàng)目的進(jìn)度。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)有別于其他服務(wù)的最顯著特點(diǎn)在于其公益性，主要表現(xiàn)在人人平等，人人都可享用，且服務(wù)的資源向全社會(huì)開(kāi)放、共享，使公共服務(wù)資源可以得到最大最優(yōu)化的利用。如公共交通工具服務(wù)、圖書(shū)館服務(wù)等。
同時(shí)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)也存在著差異性，主要體現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)同樣服務(wù)時(shí)，也會(huì)因地域、 服務(wù)水平、風(fēng)俗、文化底蘊(yùn)、服務(wù)對(duì)象的不同，造成服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目結(jié)果的不同。如為豐富農(nóng)民業(yè)余生活，購(gòu)買(mǎi)戲曲下鄉(xiāng)項(xiàng)目，老百姓在情感的角度更容易理解和接受的當(dāng)然是符合當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗的戲曲文化。如若不考慮服務(wù)的差異性，而一味的循規(guī)蹈矩搬弄“死教條”，恐怕只會(huì)得到吃力不討好的結(jié)局。
現(xiàn)階段政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的成效
凡屬事務(wù)性管理的服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。在引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制后，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的工作在克服政府服務(wù)專業(yè)性的缺失、減少財(cái)政資金的浪費(fèi)、減輕腐敗等方面取得了以下一系列成效：
首先體現(xiàn)在財(cái)政資金浪費(fèi)的減少。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的推廣，促使社會(huì)團(tuán)體、組織、企業(yè)、事業(yè)單位在同一平臺(tái)、同一起跑線上競(jìng)爭(zhēng)。相對(duì)于以往服務(wù)項(xiàng)目的單一來(lái)源采購(gòu)或直接委托，成交金額大大降低，采購(gòu)資金節(jié)約率提高不少，能有效減少財(cái)政資金的浪費(fèi)。
其次，減輕采購(gòu)招標(biāo)腐敗的作用也很明顯。隨著政府大力推行購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，部分服務(wù)類事業(yè)單位與政府部門(mén)之間脫鉤。社會(huì)組織參與競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程就是打破部分公共服務(wù)行業(yè)壟斷的過(guò)程。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)引入競(jìng)爭(zhēng)，使得采購(gòu)程序更規(guī)范、更透明、更充分，對(duì)抑制政府與供應(yīng)商相互勾結(jié)，官員腐敗起到重大作用。
此外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)能促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提高。引入社會(huì)組織和企業(yè)多元化參與服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，將促使市場(chǎng)環(huán)境向良性發(fā)展。在競(jìng)爭(zhēng)中，很多單位會(huì)通過(guò)提高服務(wù)品質(zhì)與服務(wù)質(zhì)量，使得自身在市場(chǎng)中占有一席之地。
現(xiàn)階段政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的不足
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)推行至今已取得了一定成效，然而其面臨的實(shí)際問(wèn)題與不足仍有不少：
一是表現(xiàn)在制度建設(shè)的不健全。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方式、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)程序以及驗(yàn)收考核等方面均為有明確的文件規(guī)定與細(xì)化，在實(shí)際操作過(guò)程中又存在著程序透明度不高、合同條文不夠清晰嚴(yán)謹(jǐn)、競(jìng)爭(zhēng)度不夠以及在選擇服務(wù)提供者時(shí)較多使用“定向”方式而非市場(chǎng)化程度更高的“招投標(biāo)”方式等問(wèn)題，導(dǎo)致很多時(shí)候中標(biāo)對(duì)象仍是那些政府體系內(nèi)的事業(yè)單位。
二是體現(xiàn)在代理機(jī)構(gòu)水平的欠缺。與貨物和工程相比，服務(wù)作為一種特殊商品，其有著項(xiàng)目金額小、零散、專業(yè)性較強(qiáng)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)不定等特點(diǎn)。基于這些特點(diǎn)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的招標(biāo)文件制作就有難度，對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平的要求也較高。只有認(rèn)真研究過(guò)相關(guān)配套政策或是經(jīng)過(guò)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)的從業(yè)人員才能勝任此項(xiàng)工作。
三是服務(wù)機(jī)構(gòu)自身能力不足。目前很多服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是社會(huì)公益機(jī)構(gòu)尚處于起步階段，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理制度不健全且缺乏專業(yè)人士，工作人員經(jīng)驗(yàn)不足，大都實(shí)力較弱、規(guī)模較小且服務(wù)難以跟上，這些均與實(shí)際需要及招標(biāo)初衷相距甚遠(yuǎn)，其服務(wù)能力直接制約了機(jī)構(gòu)的發(fā)展。
四是缺乏長(zhǎng)效的管理考核機(jī)制。由于服務(wù)類項(xiàng)目具有非量化性、績(jī)效滯后等特點(diǎn)，雖然購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如合同雙方責(zé)權(quán)的規(guī)定，但往往表述得不夠明確，缺少具體的量化指標(biāo)，事后對(duì)社會(huì)組織公共服務(wù)水平與治理的評(píng)估機(jī)制，使得一些社會(huì)組織在提供公共服務(wù)時(shí)有機(jī)可乘，品質(zhì)下降，導(dǎo)致公眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的公信力下降。造成招標(biāo)時(shí)轟轟烈烈，實(shí)施時(shí)草草收?qǐng)觯纬尚碌睦速M(fèi)和流于形式。
五是糾紛較多難以處理。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的復(fù)雜性特點(diǎn)決定了參與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的各方對(duì)于公共服務(wù)的理解偏差要明顯大于工程、貨物類的采購(gòu)，這是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)糾紛多發(fā)的主要原因。糾紛的產(chǎn)生主要有政府單方面不履行或不適當(dāng)履行義務(wù)、資格條件或合同條款中突出各種特殊的限制條件、投標(biāo)人不符合條件的回應(yīng)等原因。
建議與意見(jiàn)
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)力推進(jìn)的重要工作，涉及面廣，政策性強(qiáng)，工作難度大。在實(shí)際操作過(guò)程中所顯現(xiàn)出的問(wèn)題也較為突出，對(duì)此提出以下幾點(diǎn)建議：
一是要加強(qiáng)制度體系建設(shè)。各地方政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)認(rèn)真研究《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，根據(jù)其制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)及實(shí)施細(xì)則。在細(xì)則的制定過(guò)程中應(yīng)多與民政、醫(yī)療、教育、文體等部門(mén)溝通，確保細(xì)則內(nèi)容規(guī)范、切合實(shí)際且實(shí)用性強(qiáng)。
二是優(yōu)選購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目有別于工程和貨物，從采購(gòu)方式的選擇來(lái)說(shuō)，實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)自然是首選。但僅使用公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)遠(yuǎn)不能滿足各類公共服務(wù)采購(gòu)，為使公共服務(wù)采購(gòu)更加順利，可根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)特點(diǎn)，選用適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，如競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)等。
三是支持社會(huì)組織發(fā)展。社會(huì)組織自身的服務(wù)能力直接影響到整個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量，政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，支持發(fā)展不應(yīng)是一句空話，而需有更健全的法規(guī)政策、有利于發(fā)展的措施。要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織的活力，讓社會(huì)組織自身先動(dòng)起來(lái)，做到“治標(biāo)又治本”。
四是引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目問(wèn)題矛盾的多發(fā)階段多在服務(wù)過(guò)程中，成交人為追求利益最大化往往大大影響服務(wù)質(zhì)量，加之政府監(jiān)督的力度不夠，難免矛盾頻頻。這種情況下引入第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)就非常有必要，監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員應(yīng)該更加專業(yè)，對(duì)服務(wù)實(shí)行全過(guò)程監(jiān)督。該機(jī)構(gòu)的在服務(wù)過(guò)程中所處的身份類似于工程項(xiàng)目的監(jiān)理單位。（作者：高樹(shù)一 朱洪，江蘇省淮安市清浦區(qū)政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
