看上去是“信用報告” 實質更是準入“門檻”
——專家對某地將信用報告作為供應商投標資格做法的質疑
“各級政府、各相關部門應結合地方和部門實際，在政府采購、招標投標等行政管理事項中依法要求相關市場主體提供由信用服務機構出具的信用記錄或信用報告。”2013年，《關于在行政管理事項中使用信用記錄和信用報告的若干意見》提出這一要求后，各地紛紛在政府采購領域中展開實踐。
日前，某市出臺政府采購信用報告管理辦法，將信用服務機構出具的信用報告作為供應商投標資格之一，這一做法引發(fā)業(yè)界探討：信用報告可以成為“門檻”嗎？是否有地方保護主義之嫌？
事件■■■
為推進政府采購領域社會信用體系建設，某市最近出臺了市政府采購領域應用信用報告管理辦法，要求供應商參與該市政府采購活動時應提供經市信用辦備案的信用報告。管理辦法中有3點內容值得關注：
第一，信用服務機構由市信用辦擇優(yōu)選取。信用機構按規(guī)范對企業(yè)進行信用評價，出具信用報告，有效期為1年，有效期內間隔2個月后再次使用應出具信用跟蹤報告并經市信用辦備案后可重復使用。
第二，管理辦法提到，在保證充分競爭的前提下，采購人在采購文件中要明確供應商應提供一定等級的信用報告作為資格條件之一。也可以在評分辦法中按照企業(yè)信用等級優(yōu)劣情況設置一定的信用分值。
第三，辦法中提供了供應商信用分級參考表，根據供應商信用程度、履約能力及違約風險等情況，將信用等級分為9個檔次。
觀點■■■
南開大學法學院教授 何紅鋒
※將信用報告作為供應商投標資格條件之一，這實質上是設定了一項行政許可。
公平對待各地的供應商，是政府采購法公平性的基本要求。一個當?shù)氐男庞梅諜C構，不可能給全國所有的供應商出具信用報告，其出具的信用報告必然僅限于在本地有經營業(yè)務的企業(yè)或者向該信用服務機構提出信用評價申請的企業(yè)。如此，對于外地企業(yè)，特別是第一次參與本地政府采購活動的企業(yè)，是不公平的，違背了政府采購法提出的公平競爭原則。
將提供一定等級的信用報告作為供應商參與當?shù)卣少徎顒拥馁Y格條件之一，這實質上是設定了一項行政許可，屬于違法行為。因為這一規(guī)定的本質是，只有具備了一定等級的信用報告才可以成為供應商。雖然看起來，信用報告不是行政機關出具的，但這個報告是許可成為供應商的前置條件，只有具備了這個條件，政府才允許供應商參與政府采購活動。事實上，如果這只是個民事行為，信用服務機構是沒有權力作出這樣的規(guī)定或者要求的。由此看來，只能是政府才可以作出這樣的規(guī)定和要求，這一規(guī)定的本質是一個企業(yè)必須具備當?shù)匾?guī)定的條件才可以成為政府采購供應商，且要經過政府批準，雖然這種批準只是隱含其中。而作為一個地方政府（甚至可能只是政府的一個部門），完全無權作出這樣的行政許可?？傊?，很明顯，這種行為屬于地方保護。
浙江省財政廳政府采購監(jiān)管處 八奮
※社會信用體系建設尚處于完善階段，其在相關領域的應用方式有待進一步細化。此時，財政部門既要積極參與，也要避免急躁盲目。
誠實信用是政府采購的四大原則之一，其重要性不言而喻。但某地以此為指導思想而引入的政府采購信用報告制度，有待商榷，甚至有違法嫌疑。
首先，信用記錄和信用報告所反映的內容應于法有據，對其的應用也應依法依規(guī)。政府采購法涉及供應商誠信應用的主要有兩條：第二十二條和第七十七條。其中第二十二條第一款明確了供應商參加政府采購活動的通用資格；第七十七條則界定了供應商應被記入不良行為記錄名單的幾種情形。此外，政府采購法實施條例（以下簡稱《條例》）第六十三條規(guī)定，不良行為記錄應納入統(tǒng)一的信用信息平臺進行管理。
所以，無論是信用記錄或信用報告，其體現(xiàn)的主要內容應來源于相關法規(guī)規(guī)定。而從上述法規(guī)可以看出，政府采購對供應商的通用性資格條件審查采取的是排除法，即只要是誠信經營、在一定期限內沒有不良行為記錄的供應商，均可參與投標。當?shù)貙⑿庞脠蟾孀鳛橥稑速Y格條件，這顯然有悖于上述法律法規(guī)。
其次，審查供應商資格，應遵循審查后置的原則。當前，圍繞建立法治政府和服務型政府的目標，政府行政管理職能正積極由事前審批向事中、事后監(jiān)管轉變，政府采購資格審查也不例外。如《條例》第十七條規(guī)定，供應商參加政府采購活動應提供前3年內在經營活動中沒有重大違法記錄的書面聲明。如果事中或事后發(fā)現(xiàn)供應商有不實聲明的，則可按規(guī)定予以追責、處罰。由此可見，在資格審查環(huán)節(jié)對供應商在一定期限內有無重大違法記錄的審查，應以供應商自查及提供書面聲明為主要方式。
而該地，不僅將信用服務機構提供的信用報告作為供應商投標資格條件，還規(guī)定服務機構由市信用辦選定，且其提供的報告還需報信用辦備案，有效期內間隔2個月后再次使用的，還應出具信用跟蹤報告并報市信用辦備案后方可重復使用。這種做法缺乏法律依據，有增加行政審批事項的嫌疑，也與當前政府建設的目標及“法無授權不可為”的原則不符。
最后，政府采購供應商信用體系建設不能與政府采購政策功能相違背。政府采購有扶持中小微企業(yè)發(fā)展的政策功能，其中很重要的一點是減輕中小微企業(yè)負擔。而信用服務機構一般為營利性企業(yè)，其提供的信用報告極可能要收費，當?shù)氐淖龇?，其繁瑣的程序和費用無疑會增加企業(yè)的負擔。同時，該地根據供應商的履約能力和違約風險等情況，進行信用分級，這明顯有利于大中型企業(yè)，對規(guī)模小，抗風險能力弱的小微企業(yè)，是不利的。
此外，政府采購是一個全國統(tǒng)一的大市場，依據當?shù)匾?guī)定，外地企業(yè)要想去投標，必須到當?shù)匦庞梅諜C構申領信用報告，這增加了外地企業(yè)參與當?shù)卣少徎顒拥碾y度，限制了競爭，有地域歧視的嫌疑。
當前，社會信用體系建設尚處于完善階段，其在相關行業(yè)、領域的使用范圍和應用方式等有待進一步明確細化。在此過程中，財政部門既要積極參與，如參與建立統(tǒng)一的信用信息平臺，達到信息共享的目的。同時，也要避免急躁盲目，尤其注意應在符合相關法律法規(guī)及國家大政方針的前提下，積極穩(wěn)妥推進此項工作。
廣東省深圳市財政委政府采購辦公室 汪泳
※信用體系應具備記憶、揭示和預警三個功能。其中預警功能意味著一種限制作用，但這種限制必須以不違法為基本前提。
信用報告由誰出具？由信用服務機構。信用服務機構又是如何產生？由當?shù)匦庞棉k擇優(yōu)錄取的。從這兩點來看，信用報告所依據的信用信息，其全面性、權威性等都值得懷疑。而只有出具了信用報告才能參與當?shù)卣少徎顒樱@一做法具有濃濃的地方保護主義色彩。假設一個央企或者外省企業(yè)去當?shù)赝稑?，根據辦法規(guī)定，這些企業(yè)是否具備投標資格，需要由當?shù)匦庞棉k選擇的機構來評價或決定，這種做法顯然是不合理的。況且，無論信用報告是否具有權威性和全面性等，按照政府采購現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，它都不能直接作為供應商參與政府采購活動的“門檻”。
在我看來，信用體系應該具備三個功能：記憶功能、揭示功能、預警功能。其中記憶功能是一種記錄，起主要作用；揭示功能事實上提供了一種保障，具有針對性；預警功能則意味著一種限制，也就是說，對于有失信行為的主體，將被限制參與某些活動，如政府采購活動。不過值得注意的是，信用體系所起到的限制作用并非“說限制就限制”，它必須以不違法為基本前提。
新華通訊社辦公廳政府采購處 臧鵬
※建設政府采購信用體系，國家應統(tǒng)一標準，打通各地信息孤島，真正實現(xiàn)“一地受罰，處處受限”。
我們首先應該注意到，這個信用報告的備案主體是“市信用辦”，將這種信用報告作為供應商投標資格條件之一的做法是否與現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)沖突，仍需視其信用報告的出具規(guī)則。如果信用報告中有供應商在本地的成交紀錄、業(yè)績等要求，則明顯有悖于政府采購法實施條例第二十條第四款之規(guī)定，是一種變相的歧視性條款。
而該地在評分辦法中按照信用等級情況設置一定信用分值的做法，其關鍵在于標準中的供應商履約能力和違約風險是否真實反映了采購人的采購需求。如果分級參考的標準設置得當，可能并不影響中小企業(yè)的中標可能。因為在同等條件下，我國政府采購政策已有對中小企業(yè)的優(yōu)惠條款，只是地方更應在執(zhí)行層面著力，注意避免為了設置門檻而設置門檻的行為。
政府采購信用體系應怎樣建設？我認為國家應統(tǒng)一標準，打通各地信息孤島，真正實現(xiàn)“一地受罰，處處受限”。地方政府部門則應依托國家統(tǒng)一信用體系，做好政策落實工作。
湖南省國鼎招標咨詢有限公司 柳艷柏
※在政府采購領域引入誠信管理，值得鼓勵。但一個地級市建立自己的信用評價體系，實際上是一種地方保護行為。
推進社會信用體系建設，是國家大力提倡并正在實施的一項政策，該市在政府采購領域引入信息管理，是今后規(guī)范政府采購管理的一個方向，但就該地印發(fā)的管理辦法而言，其具有很大的局限性。
作為一個地級市，在政府采購領域引入誠信管理，值得鼓勵，但卻不應將一紙信用報告作為供應商投標資格條件和評分因素。因為這種做法與政府采購法及其實施條例、招標投標法及其實施條例是相違背的。政府采購法第五條規(guī)定：任何單位和個人不得采用任何方式阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。招標投標法第六條也有相應的規(guī)定：依法必須進行招標的項目，其招標投標活動不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動。據此，一個地級市建立自己的信用評價體系，實際上是一種地方保護行為。
建設社會信用體系，我認為應形成全國一盤棋的態(tài)勢。國家在建設過程中應統(tǒng)一規(guī)劃，包括制定信用標準、建立信用評價體系、建立信用查詢平臺、明確信用報告運用方式等。而只有待國家層面的大的信用平臺建成之后，才能完全在政府采購及招標投標領域中去應用。
（文字/周琳娜）
來源：中國政府采購報
