招投標(biāo)監(jiān)管未來向何處去
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發(fā)布日期：2015年05月22日
自2000年1月1日《招標(biāo)投標(biāo)法》正式實施以來，我國招投標(biāo)事業(yè)取得了長足的發(fā)展，招投標(biāo)市場不斷壯大。2012年頒布實施的《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（以下簡稱條例），不僅成為《招標(biāo)投標(biāo)法》的有益補充，更是對完善招投標(biāo)行政監(jiān)督管理、規(guī)范招投標(biāo)活動、通過優(yōu)化市場資源配置以預(yù)防懲治腐敗發(fā)揮了重要作用。
然而，隨著招投標(biāo)實踐的不斷深入，作為一線的招投標(biāo)監(jiān)管人員，本文作者發(fā)現(xiàn)，招投標(biāo)領(lǐng)域還是存在著圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假、限制及排斥潛在投標(biāo)人、評標(biāo)不公正、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)招投標(biāo)活動及過分重視公平、反腐而忽視擇優(yōu)等突出問題。目前，國家和地方政府分別采取了些什么樣的措施來解決上述問題，這些措施本身存在哪些優(yōu)缺點，未來招投標(biāo)監(jiān)管將如何進行？對此，作者提出了一些自己的看法，與同行共商。
【現(xiàn)狀】 目前招投標(biāo)監(jiān)管思路及措施
■法律規(guī)定與各地實踐的沖突
《招標(biāo)投標(biāo)法》第四章第四十一條明確規(guī)定，中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)。（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低，但是投標(biāo)價格低于成本的除外。按照上述法律規(guī)定，即評標(biāo)只能采用綜合評分法或經(jīng)評審的最低評標(biāo)價法。
近年來，由于招投標(biāo)領(lǐng)域滋生大量腐敗案件，所以各省市紛紛出臺以抽簽入圍或抽簽定標(biāo)為基本思路的評標(biāo)辦法，這樣的評標(biāo)辦法的優(yōu)點是發(fā)包人、招標(biāo)代理公司、評委、投標(biāo)人再無法串通投標(biāo)，可是卻帶來了無法擇優(yōu)及投標(biāo)人為了加大中標(biāo)幾率導(dǎo)致的掛靠、圍標(biāo)等違法行為，讓招投標(biāo)市場表面上看來“一團和氣”，實際上“暗流涌動”。同時，由于圍標(biāo)帶來的成本增加和工程質(zhì)量做好做壞均對下次投標(biāo)沒有影響，使得工程質(zhì)量很難得到保證。因此，筆者認為，抽簽法屬于典型的“懶政”?！墩袠?biāo)投標(biāo)實施條例釋義》明令禁止以抽簽、搖珠等隨機方式確定通過資格預(yù)審的申請人。連資格審查都不能以隨機方式進行，應(yīng)該可以認為，定標(biāo)只能用招投標(biāo)法中明確的方式，而不能用隨機方式定標(biāo)。同時，通過抽簽等方法確定的中標(biāo)人往往也不能實現(xiàn)擇優(yōu)的目的，這同招標(biāo)的本意也不符。
目前，很多地方政府都在致力于招投標(biāo)監(jiān)管體制改革。然而，在改革過程中卻出現(xiàn)了很多問題。比如縣級政府成立交易中心，將招投標(biāo)監(jiān)管和政府采購機構(gòu)聯(lián)合成立招標(biāo)采購局?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實施條例》第五條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府可以根據(jù)實際需要，建立統(tǒng)一規(guī)范的招標(biāo)投標(biāo)交易場所，為招標(biāo)投標(biāo)活動提供服務(wù)。招標(biāo)投標(biāo)交易場所不得與行政監(jiān)督部門存在隸屬關(guān)系，不得以營利為目的?！边@一規(guī)定和目前的創(chuàng)新相沖突。體制創(chuàng)新能否突破法律，或者說法律的變更能否跟得上體制創(chuàng)新是目前面臨的一個問題。
■預(yù)選承包商庫建立缺乏依據(jù)
自2010年起，各地的預(yù)選承包商庫、預(yù)選中介服務(wù)機構(gòu)庫開始興起，甚至很多地方招投標(biāo)監(jiān)管部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門都把這些“庫”當(dāng)作政績在宣傳，那么，這些“庫”的建立真的合理合法嗎？
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》第六條規(guī)定：“依法必須招投標(biāo)的項目，其招投標(biāo)活動不受地區(qū)或部門限制。任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標(biāo)，不得以任何方式非法干涉招投標(biāo)活動?！蹦壳暗那闆r是，一些新成立企業(yè)及在建庫招標(biāo)時未及時得知消息參與投標(biāo)的企業(yè)就在一定時限內(nèi)無法參與建庫區(qū)域內(nèi)的業(yè)務(wù)承接，這似乎和法律規(guī)定相違背。而招標(biāo)代理機構(gòu)庫更是同《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條“招標(biāo)人有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機構(gòu)，委托其辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個人不得以任何方式為招標(biāo)人指定招標(biāo)代理機構(gòu)”的規(guī)定相矛盾。
■邀請招標(biāo)、免招標(biāo)被濫用
隨著地方經(jīng)濟的飛速發(fā)展，很多地方政府領(lǐng)導(dǎo)要求招投標(biāo)監(jiān)管部門要適應(yīng)新的市場需求、要能夠有所創(chuàng)新。然而，很多轉(zhuǎn)變及創(chuàng)新落實到最后實施階段都“變味”了。
很多地方政府成立了招投標(biāo)聯(lián)審辦公室，這樣一來，許多經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)發(fā)話、多部門聯(lián)審的本來應(yīng)該公開招標(biāo)的項目變成了免予招標(biāo)或邀請招標(biāo)項目。這些項目經(jīng)過聯(lián)審就不是具體某位領(lǐng)導(dǎo)、而是參與聯(lián)審的各個部門領(lǐng)導(dǎo)共同承擔(dān)責(zé)任了，到時候萬一有人追查，那也將是“法不責(zé)眾”或者是互相包庇、互打圓場。
而邀請招標(biāo)則淪為變相不招標(biāo)的工具。很多項目本不具備邀請招標(biāo)條件或即使具備邀請招標(biāo)條件的項目在操作層面也完全變樣了。邀請招標(biāo)本應(yīng)由招標(biāo)人邀請數(shù)家符合招標(biāo)要求的優(yōu)良企業(yè)按程序進行招標(biāo)，實際上往往變成了由意向中標(biāo)單位組織的一場程序看似合法的邀請招標(biāo)，有實力的承包單位甚至可以從立項開始就操縱一個項目的邀請招標(biāo)。
■自行招標(biāo)的問題
《招標(biāo)投標(biāo)法》第十二條規(guī)定：“招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個人不得強制其委托招標(biāo)代理機構(gòu)辦理招標(biāo)事宜?！?
然而，現(xiàn)實中很多地方的招投標(biāo)監(jiān)管機構(gòu)為了省事，不管招標(biāo)人是否具備《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》中規(guī)定的可以自行招標(biāo)的條件，都要求招標(biāo)人請招標(biāo)代理機構(gòu)。顯然，這樣的做法是不合法的。另外，很多地方政府為了招商引資，把許多本應(yīng)招標(biāo)的項目辦成了免予招標(biāo)來作為優(yōu)惠政策，這也不合法。
■工程項目招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整將引起的變化
《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定（修訂）（征求意見稿）》自發(fā)布到網(wǎng)上開始征求意見后，對招投標(biāo)界的震動很大。征求意見稿最大的變化有兩點：
一是將工程施工的強制招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)起點由200萬元調(diào)整為400萬元。將工程貨物的強制招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)起點由100萬元調(diào)整為200萬元。整體投資3000萬元以上的項目必須招標(biāo)的條款被刪除。
二是刪除了省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進行招標(biāo)的范圍。征求意見稿明確規(guī)定，只有國家發(fā)展和改革委員會可以根據(jù)實際需要，會同國務(wù)院有關(guān)部門報請國務(wù)院同意后，對本規(guī)定確定的必須進行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)進行部分調(diào)整。
筆者認為，這樣的調(diào)整勢必讓大量的中小型項目可以不招標(biāo)，同時也給一些招標(biāo)人拆分項目規(guī)避招投標(biāo)提供了便利條件。比如：一個1000多萬元的工程完全可以按分期工程拆分成3個免予招標(biāo)的項目。
■有關(guān)評委的問題
現(xiàn)在很多地方大型項目特別是大型公共項目的設(shè)計、監(jiān)理和施工都是面向全國乃至全球招標(biāo)，參與投標(biāo)的往往都是國內(nèi)外知名企業(yè)。然而很多地方的監(jiān)管機構(gòu)為了反腐敗的需要只能從專家?guī)熘须S機抽取并取消業(yè)主評委，導(dǎo)致出現(xiàn)大量三流評委評審一流投標(biāo)單位投標(biāo)文件的現(xiàn)象。
湖南省專家的評審費用一般都是400元～600元（湖南地區(qū)4個小時內(nèi)評標(biāo)的價格，每超過1小時增加100元）。試問，行業(yè)高端專家會為這點錢請假且同外界隔絕通信半天來參與評標(biāo)嗎？業(yè)內(nèi)人士都知道的一個問題是，很多地方特別是小城市，專家就那么幾個，評了幾次標(biāo)后，專家和投標(biāo)單位都彼此熟悉了，這也對評標(biāo)保持客觀公正不利。
【未來】 招投標(biāo)如何監(jiān)管
對于招投標(biāo)監(jiān)管的未來發(fā)展方向，筆者有以下一些建議，供大家討論。
■一般招標(biāo)項目用資格后審的經(jīng)評審最低投標(biāo)價法進行招標(biāo)
作為一線招投標(biāo)監(jiān)管人員，筆者認為，目前最有效的可以杜絕圍標(biāo)、串標(biāo)，并能有效節(jié)約政府投資的還是進行資格后審的經(jīng)評審最低投標(biāo)價法。理由如下：
第一，實行不報名的資格后審，可以有效避免在開標(biāo)前招標(biāo)人或潛在投標(biāo)人相互串通或使用武力、利益等手段勸退、阻撓潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)，能在一定程度上提升招標(biāo)的競爭性。
第二，在保證項目競爭性的前提下，實施經(jīng)評審最低投標(biāo)價法可以有效杜絕圍標(biāo)、串標(biāo)，并能有效節(jié)約政府投資。哪怕投標(biāo)方控制再多的投標(biāo)單位或和招標(biāo)人串通一氣，只要不是報出的最低價都無法保證中標(biāo)，而采取了圍標(biāo)、串標(biāo)方式的投標(biāo)人的成本，在包括了圍標(biāo)、串標(biāo)及同招標(biāo)人串通之后的成本后一般都是高于正常投標(biāo)人成本的。
然而現(xiàn)實情況中招標(biāo)人和監(jiān)管方是特別反對最低投標(biāo)價法的，他們的理由主要集中在三方面：一是建筑市場普遍缺乏誠信，很多投標(biāo)人低價中標(biāo)，在施工過程中大量索賠，低價中標(biāo)高價結(jié)算。二是低于成本價中標(biāo)，在施工過程中如果招標(biāo)人不提高工程造價，則以停工來要挾招標(biāo)人。三是低價中標(biāo)后招標(biāo)人不好管理，工程質(zhì)量進度難以控制。筆者認為，這些理由本質(zhì)上都是中標(biāo)后監(jiān)管的問題，和招標(biāo)方式、評標(biāo)辦法無關(guān)，解決的根本思路是加強誠信體系建設(shè)、過程控制及通過立法加大違法、違約、失信成本。
■重大基礎(chǔ)設(shè)施項目盡量實施項目法人招標(biāo)并建立健全法規(guī)
2012年底，財政部聯(lián)合多部門發(fā)布了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，其中，為了加強對地方各級政府融資平臺公司的管理、有效遏制地方政府性債務(wù)規(guī)模迅速膨脹的勢頭，對項目法人招標(biāo)等政府以回購方式舉借政府性債務(wù)行為進行了諸多原則上的約束。《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關(guān)事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。對符合法律、法規(guī)可以舉借政府性債務(wù)的公共租賃住房、公路等項目，確需采取代建制建設(shè)并由財政性資金逐年回購的，必須根據(jù)項目建設(shè)規(guī)劃、償債能力等，合理確定建設(shè)規(guī)模，落實分年資金償還計劃。顯然，該通知的目的并不是禁止項目法人招標(biāo)，而是希望項目法人招標(biāo)能規(guī)范運行，同時，《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》也與時俱進地明確了一些和項目法人招標(biāo)有關(guān)的事項。
筆者認為，地方政府實施項目法人招標(biāo)的優(yōu)點有以下幾點：
一是長期以來，我國社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴政府投入，利用社會資金的規(guī)模小、市場化程度低，而受政府財力限制，這類項目建設(shè)進度往往難以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。為解決資金供需矛盾、廣泛吸引社會資本、加快社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，一些省市實行的項目法人招標(biāo)，成為探索建立市場化的項目建設(shè)、運營、管理良性機制，促進投融資體制改革的重要制度。
二是使用項目法人招標(biāo)，在避免了施工招標(biāo)墊資的法律風(fēng)險的同時，還可以充分利用土地的時效增資和基礎(chǔ)設(shè)施完善后的增值。
三是項目法人招標(biāo)的中標(biāo)人在組建項目公司后為有效控制自身投資、融資費用及工期往往會組建高效團隊，把先進的建設(shè)工程管理經(jīng)驗運用到項目中去，同時項目法人招標(biāo)的中標(biāo)單位多為實力較強的企業(yè)，往往最終工程質(zhì)量還不錯，很多項目法人招標(biāo)項目甚至都得到了建設(shè)行政主管部門的質(zhì)量獎項。
項目法人招標(biāo)雖然有其優(yōu)點，然而，目前各地政府在實施項目法人招標(biāo)中還是存在著以下一些問題：
一是很多項目在初期談判的時候約定的招標(biāo)人（回購方）和最后具體的招標(biāo)人不一致，而實際上真正承擔(dān)回購責(zé)任的往往還是政府。
二是很多地方政府乃至國家尚無相關(guān)的項目法人招標(biāo)管理辦法，在實施過程中感覺很多操作手段無具體政策依據(jù)，也未明確項目需進行項目法人招標(biāo)項目的性質(zhì)及投資估算和建設(shè)規(guī)模起點，有可能導(dǎo)致日后法人招標(biāo)項目過多或有些文、教、衛(wèi)等非營利項目和不適合法人招標(biāo)的項目也進行項目法人招標(biāo)。
三是曾經(jīng)有的部委或地方政府文件規(guī)定，進行項目法人招標(biāo)的項目應(yīng)在批復(fù)可研報告時明確，但實際操作中鮮有項目的可研報告明確是否進行項目法人招標(biāo)的。
四是政府、有關(guān)部門未明確對項目法人招標(biāo)的項目法人的獲利方式、投資回報率、特許經(jīng)驗項目的經(jīng)營期、投資回收期的取值范圍或投標(biāo)報價優(yōu)惠率的上下限等。
五是同樣地區(qū)不同項目的相關(guān)優(yōu)惠政策和支持條件如稅費、用地、信貸等沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。
六是政府沒有專設(shè)機構(gòu)在招標(biāo)前期對潛在項目法人單位具備的條件如行業(yè)資質(zhì)、資金實力或融資能力、運營管理能力、資信、經(jīng)驗與業(yè)績進行考察，以避免出現(xiàn)完全依靠評標(biāo)委員會短時間內(nèi)推選的中標(biāo)單位并不具備實力進行后續(xù)開發(fā)建設(shè)的情況。
七是有部分項目的中標(biāo)人未能按照招標(biāo)文件要求成立專門項目公司運作項目，而項目法人招標(biāo)中標(biāo)單位成立專門項目公司運作項目有其必要性。
八是部分項目因為各種原因開工時間及工程進度嚴重滯后，或者因為雙方對回購價款數(shù)額的意見不統(tǒng)一導(dǎo)致項目遲遲不能開工。
九是由于招標(biāo)時往往沒有設(shè)計圖紙采用費率報價，而有些項目業(yè)主為保證工程進度，在開工前也沒有形成甲乙雙方認可的包干預(yù)算，往往無法有效控制成本。
十是有部分項目工程進度嚴重滯后而合同中對中標(biāo)單位的進度延期的處罰力度不夠。
十一是短期內(nèi)實施大量BT（建設(shè) 移交）項目，回購期集中對政府的資金要求較大。
針對以上問題，筆者建議，各地須盡快出臺項目法人招標(biāo)管理暫行辦法，對招標(biāo)人、招標(biāo)程序、回購等相關(guān)問題從政策方面進行明確。嚴格實行風(fēng)險范圍內(nèi)預(yù)算包干，在項目開工前雙方對圖紙范圍內(nèi)的預(yù)算進行確認，不確認不開工。在合同中明確及加大對超過工期及投資達到一定比例后違約的處罰。各方加強中標(biāo)后監(jiān)管。在回購集中期臨近時，妥善調(diào)配好回購資金。
■達到當(dāng)?shù)匾?guī)定招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的小型項目可結(jié)合實際招標(biāo)
根據(jù)現(xiàn)在實施的《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實際情況，可以規(guī)定本地區(qū)必須進行招標(biāo)的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，但不得縮小本規(guī)定確定的必須進行招標(biāo)的范圍。但是，現(xiàn)實中省級以下的市、區(qū)縣往往繼續(xù)擴大招標(biāo)范圍，縮小必須要招標(biāo)項目的起點金額，而且越是欠發(fā)達地區(qū)或偏遠地區(qū)約定的起點金額越低，很多區(qū)、縣施工公開招標(biāo)的起點標(biāo)準(zhǔn)降到了50萬元。筆者見過一個標(biāo)準(zhǔn)最低的縣，其施工公開招標(biāo)起點規(guī)模甚至是20萬元，招標(biāo)所花費的費用及時間嚴重和招標(biāo)金額不相符。
同時，由于公開招標(biāo)起點低且工程項目有很大的地域性、長期性、復(fù)雜性，很多區(qū)縣本地并無大量建筑承包商，從而導(dǎo)致大量小型項目流標(biāo)。在本地企業(yè)少、外來企業(yè)又不足的情況下，掛靠行為就找到了發(fā)展的土壤，大量掛靠行為滋生。掛靠在提高中標(biāo)人成本的同時也為工程的質(zhì)量、安全問題埋下了隱患。
那么，針對規(guī)模小但已達到當(dāng)?shù)匾?guī)定的招標(biāo)金額的項目如何組織招標(biāo)？筆者建議，可以從以下幾個方面入手：
一是打捆多個小項目進行公開招標(biāo)，提升項目的吸引力，吸引更多的企業(yè)參與競爭。
二是地方把招標(biāo)金額提升到國家發(fā)展改革委規(guī)定的規(guī)模，如工程200萬元、材料100萬元、服務(wù)50萬元以上的項目才招標(biāo)。在新的《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》未出臺之前，將招標(biāo)項目規(guī)模提升到新版《工程建設(shè)項目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》的標(biāo)準(zhǔn)上，是完全可行的。
三是偏遠且建筑企業(yè)偏少的地方政府成立應(yīng)急、小型維護隊，小型項目交予應(yīng)急、小型維護隊施工。
四是創(chuàng)新承發(fā)包模式，加強過程管理。
■健全誠信體系
要解決圍標(biāo)串標(biāo)、弄虛作假、掛靠等問題，必須建立一個全國范圍內(nèi)的、多部門聯(lián)網(wǎng)的誠信信息平臺。在該誠信體系全面建立起來之前，筆者建議地方招投標(biāo)監(jiān)管部門要做好以下工作：
一是針對投標(biāo)單位業(yè)績、獎項、綜合實力等弄虛作假的行為，是否可以進行網(wǎng)上公示中標(biāo)單位投標(biāo)文件，發(fā)動群眾的力量讓公開透明抵制弄虛作假。
二是針對低價中標(biāo)高價結(jié)算及惡意低價中標(biāo)是否可以要求銀行提供差額保函。
三是可以針對中小企業(yè)所承接工程項目建立起進度、質(zhì)量、資金擔(dān)保體系，讓大型建工企業(yè)或擔(dān)保公司進行擔(dān)保，提升中小企業(yè)信用度。
四是在全國范圍內(nèi)建立一個大型的專業(yè)齊全的政府專家?guī)烨铱梢赃h程抽取、在線評標(biāo)，保證評審專家的專業(yè)性、客觀性。
相信，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，對招投標(biāo)的監(jiān)管會與時俱進，招投標(biāo)行業(yè)會更加公開、公平、公正。
來源：中國建設(shè)報
