維護契約 統(tǒng)一市場
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發(fā)布日期：2015年01月29日
黨的十八屆四中全會指出，要適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。政府采購跨越行政與市場兩大領域，在反腐倡廉、推進經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用，特別是在推動政府積極主動對接市場、強化市場經(jīng)濟意識和能力、推動落實依法行政方面有獨特的作用。認真學習和貫徹落實四中全會要求，對于健全政府采購體制機制、建設高效統(tǒng)一的政府采購市場，具有十分重要的意義。
法制基礎仍比較薄弱
社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。在社會主義市場經(jīng)濟中運行的政府采購制度，本質(zhì)上也應是法治下的政府采購。完善社會主義市場經(jīng)濟下的政府采購制度，就是要遵循政府采購發(fā)展的客觀規(guī)律和本質(zhì)要求，制定完善各項制度，提高政府采購在國家治理和社會經(jīng)濟發(fā)展中的作用。
從國內(nèi)外經(jīng)驗看，成熟的政府采購市場需要健全的制度做支撐。如，美國自南北戰(zhàn)爭以來建立了集中采購制度，形成了一套完整的政府采購制度體系，各種采購行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實際的操作方法。歐盟自20世紀70年代以來制定了一系列采購指令，覆蓋貨物、服務和工程等領域。我國也不斷加強政府采購立法工作，制定了一系列規(guī)范政府采購活動的法律法規(guī)，尤其是《政府采購法》的頒布實施，以及財政部陸續(xù)出臺的第18號令、第19號令、第20號令、第74號令等規(guī)章制度文件，基本搭建起政府采購制度框架，使我國政府采購逐步進入制度化、規(guī)范化、法治化軌道。但也要看到，我國政府采購法律基礎仍比較薄弱?？梢哉f，我國政府采購管理體制不完善，政府采購市場秩序不規(guī)范，政府采購運行成本較高，都與政府采購法律制度的不足密切相關。
1.維護政府采購統(tǒng)一市場的法律不健全?！墩少彿ā访鞔_，任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場，這促進了全國政府采購市場的逐步形成。但也要看到，目前政府采購條塊分割、部門保護的現(xiàn)象仍然存在?！墩少彿ā放c《招標投標法》對于采購工程有不同的標準和要求，實踐中形成了政府采購貨物和服務招投標以及工程招投標兩個招投標市場。在對供應商的資格要求方面，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，各地要求五花八門，借個性化采購實行地方保護、行業(yè)保護的現(xiàn)象屢見不鮮，甚至個別地區(qū)還出臺了保護本地經(jīng)濟發(fā)展的政府采購政策，限制了市場要素的自由流動。
2.政府采購交易法律體系不完備。隨著財政部74號令的出臺，我國目前已形成了以財政部18號令、74號令等規(guī)范政府采購交易行為的法律法規(guī)體系，然而，與完備的政府采購交易法律體系仍有較大差距。規(guī)范招標投標活動的《招標投標法》總體上不適用于政府采購貨物和服務采購，《政府采購法實施條例》尚未正式出臺，規(guī)范政府采購貨物和服務采購的18號令、74號令僅為規(guī)章，效力層級較低，對政府采購各環(huán)節(jié)交易失敗如何處理的法律規(guī)范匱乏。另外，規(guī)范政府采購交易電子化的法律也不夠健全。
3.政府采購監(jiān)管的法律不完善。在《政府采購法》這一根本法下，財政部出臺了一系列規(guī)范性文件，指導各地政府采購監(jiān)管部門實施監(jiān)管。但這些法規(guī)文件總體上效力層級不高，還需進一步完善。如對政府采購進口產(chǎn)品的審核管理，本質(zhì)上應屬于許可行為，但其依據(jù)是財政部規(guī)范性文件，與行政許可法的規(guī)定不一致。再如，對政府采購進口機電產(chǎn)品的招投標監(jiān)管由商務部門負責，財政部門是否有權處理關于招投標的投訴，仍存在爭議。投訴受理中的投訴事項審查依據(jù)《財政部關于加強政府采購供應商投訴受理審查工作的通知》，該通知僅為規(guī)范性文件，財政部門據(jù)此審查存在很大的風險。關于評審專家權力義務的規(guī)范有待完善，對采購合同履行的監(jiān)管也存在法律空白。
完善政府采購法律制度的建議
1.維護全國統(tǒng)一的政府采購市場。要維護全國統(tǒng)一的政府采購市場，推動生產(chǎn)要素有序流動，這是政府采購市場高效運行的必要條件。盡快推動《政府采購法》和《招標投標法》的銜接。完善政府采購市場準入制度，建立統(tǒng)一的供應商資格審查機制。改進評審方法，提高評審因素與采購標的的相關性。完善政府采購政策功能體系，堅持在法律框架內(nèi)推進政府采購政策功能的發(fā)揮。
2.完善政府采購交易法律體系。修改完善《招標投標法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》，促進商品和要素自由流動、公平交易。要在交易環(huán)節(jié)賦予政府采購當事人特別是采購人自主權利。完善政府采購評審法律制度，加強對政府采購評審專家的權力義務規(guī)范。完善規(guī)范政府采購市場主體的法律法規(guī)，確立供應商自主、平等的市場地位。建立供應商資格審查機制和退出機制。加快推進政府采購電子化交易法律制度建設，促進交易環(huán)節(jié)有序高效運行。
3.加強政府采購監(jiān)管法律制度。要依法加強和完善市場監(jiān)管，促進規(guī)范采購，維護公平競爭的政府采購市場秩序。要明確監(jiān)管部門的職責，堅持有所為有所不為，健全以財政部門為主導的政府采購監(jiān)管體系。完善政府采購投訴法律制度，提高政府采購投訴處理的專業(yè)性權威性。配合結果導向的政府采購改革，完善政府采購合同管理法律制度。
此外，關于政府采購合同的性質(zhì)，《政府采購法》第43條規(guī)定：“政府采購合同適用合同法。采購人和供應商之間的權利和義務，應當按照平等、自愿的原則以合同方式約定。”因此，政府采購合同的簽訂、履行、變更、終止等主要條款按照合同法的規(guī)定執(zhí)行。一般情況下，政府采購合同中的爭議由合同當事人按照民事法律規(guī)則自主協(xié)商解決。但筆者認為，政府采購合同本質(zhì)上屬于行政合同，有別于一般民事合同。政府采購監(jiān)管部門應在尊重合同當事人契約自由的同時，進一步加強對采購合同簽訂、履行、變更、終止等行為的監(jiān)管。（北京市財政局政府采購管理處/供稿）
來源：中國政府采購報
