何紅峰：政府采購招標文件不該具有排他性
http://www.hrhg.com.cn/index.php
發(fā)布日期：2015年01月09日
“政府采購領(lǐng)域現(xiàn)存的問題太多了，給我一天時間也講不完?！币粋€從事采購工作二十余年的業(yè)內(nèi)專家張健(化名)對法治周末記者如此表示。
每年年初，都是各級政府上報政府采購預(yù)算的時候。然而，這件看似尋常的、每年例行的政府采購工作，卻常年廣受輿論詬病。
近年來，“次品”桌椅事件、“黑心棉”事件、天價優(yōu)盤事件以及各種政府采購事件相繼被媒體曝出。2013年，中國社科院又首次推出《中國政府采購制度實施狀況》，該報告顯示，政府采購中的協(xié)議供貨的八成商品高于市場均價，56.1%的商品高于市場平均價1.5倍以內(nèi)，部分商品甚至高于市場平均價的3倍以上。
自此，提起政府采購，人們最先想到的可能是天價采購、豪華采購、買貴不買對等字眼。
張健告訴法治周末記者：“政府采購之所以引起社會的廣泛關(guān)注，主要是政府采購花費的是財政資金，是納稅人的錢。公眾從中看的是政府是否依法行政，是否廉潔高效。”
“從年初上報采購預(yù)算到編制招標文件，再到評標專家評審、選定供應(yīng)商以及供應(yīng)商供貨、績效評估等各個環(huán)節(jié)都有空可鉆。如果沒有嚴格監(jiān)管，問題一般是很難杜絕的?！睆埥≌f。
不過，可喜的是，被業(yè)界呼吁多年的政府采購法實施條例終于在2014年最后一天落地。這一條例的出臺能否改變當前政府采購領(lǐng)域的亂象，還有待觀察。
高編預(yù)算天價采購
法治周末記者采訪中了解到，政府采購的第一步工作就是每年年初上報預(yù)算，由于現(xiàn)行法律沒有規(guī)定詳細的需求標準，在實踐中，就會出現(xiàn)各個部門高編預(yù)算的現(xiàn)象。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒告訴法治周末記者：“采購需求現(xiàn)在確實是一個非常大的問題，現(xiàn)在我們看到的天價采購中有一部分往往是采購需求出了問題。比如說天價優(yōu)盤事件，隨便說要買一個好的優(yōu)盤，做高預(yù)算，并且這樣的一個采購需求報上來之后居然被批準了?！?
天價優(yōu)盤事件是指，此前遼寧省撫順市財政局通過網(wǎng)上招標采購了7臺蘋果Touch 4充當存儲用的優(yōu)盤一事，事情被曝光后，撫順市財政局叫停了此項采購項目。
“理論上來講，采購人做預(yù)算時是和采購需求結(jié)合在一起的，如果采購人盡心盡力的話，不應(yīng)該作出這樣的預(yù)算，因為其提前會做好市場調(diào)研，比如要買一臺計算機，買什么配置大致多少錢，心理肯定有數(shù)。”何紅鋒進一步表示。
據(jù)張健介紹，采購單位根據(jù)國家規(guī)定的采購目錄，選擇允許采購的產(chǎn)品品牌。采購人在做預(yù)算之前都會進行市場調(diào)研，了解采購目錄中相關(guān)產(chǎn)品各個品牌的市場價格，但同時這也為采購人或者招標公司與供應(yīng)商之間合謀提供了機會。
“由于采購目錄中僅規(guī)定品牌，但沒有規(guī)定具體價位，比如購買一臺電腦，什么型號電腦、什么配置、什么價位并沒有明確規(guī)定。如果采購單位想買配置高一些的電腦，就會把預(yù)算編得高一些?！币晃徊辉妇呙闹槿耸扛嬖V法治周末記者。
國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇認為，從采購人一方來說，其對相關(guān)市場信息的了解是否充分，專業(yè)水平是否符合標準，是否真正做到了以對公共利益高度負責(zé)的精神對政府采購資金精打細算等，都會影響預(yù)算編制的科學(xué)性。
在編制預(yù)算的過程中，難道沒有人監(jiān)管或者在上報政府采購預(yù)算前，沒有第三方對其預(yù)算結(jié)果進行評估嗎？
在何紅鋒看來，審批前做估價的話是一個成本很高的事情，按照現(xiàn)在的制度設(shè)計，這個評估是由采購人自己完成的。
上述不愿具名的知情人士表示，正常情況下，如果購買一批電腦，應(yīng)該由專業(yè)人士來給指導(dǎo)，幫你編預(yù)算，對你所編預(yù)算進行審核，但實際中，在這個過程中，并沒有第三方來影響或者制衡。預(yù)算報上去進行審批時，也不是專業(yè)人士審批。并且國家規(guī)定預(yù)算花不完，要收回去，這是導(dǎo)致各地豪華采購、天價采購的一個重要因素。
“由于政府采購預(yù)算本來就編得高，實際采購中又不用花那么多錢，但是又必須把預(yù)算花出去，(如果花不完，必須交回財政部門，還會影響下一年的預(yù)算)，從而容易出現(xiàn)采購人和供應(yīng)商之間合謀，通過從供應(yīng)商拿回扣等方式，將預(yù)算花完?！痹撝槿耸窟M一步解釋說。
北京市政府采購中心常年法律顧問張雷鋒對此表示贊同，他告訴法治周末記者：“有的單位為了花掉預(yù)算，就購買配置更高、價錢更貴的設(shè)備，買回來后90%的功能用不著，維修費還特別高；有的單位為了花掉預(yù)算，采購幾千萬元用不著的天價儀器設(shè)備，買回來后因為用不著放幾年設(shè)備都報廢了，包裝卻從來都沒有打開過，浪費觸目驚心?！?
“政府采購預(yù)算很重要。不管買什么，都需要先報預(yù)算。但是在執(zhí)行的過程中，年初預(yù)算很粗，只是報買什么東西，多少錢，沒有標準的情況下，各單位都希望高編預(yù)算?！眱?nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心主任劉恒斌說。
為內(nèi)定企業(yè)量身定做招標文件
發(fā)布招標文件，是政府采購工作的重要一環(huán)，其決定了哪些供應(yīng)商可以參加招標。但法治周末記者在采訪中了解到，實踐中往往會出現(xiàn)采購人與其委托的招標公司合謀的情況，主要方式是在招標文件中設(shè)置有利于某一個供應(yīng)商中標的傾向性條款。
據(jù)張健介紹，為了排除競爭對手讓內(nèi)定企業(yè)中標，在標書中設(shè)置特殊條件甚至量身打造標書是慣常做法。
一位曾參與過政府采購的供應(yīng)商對媒體稱：“一些地方政府采購競標，比的不是價格、不是質(zhì)量，而是關(guān)系。”
劉恒斌告訴法治周末記者：“在具體招標的過程中，采購單位比較強勢，比如采購單位想讓張三中標，李四來了，采購單位或者招標公司就會明確告訴李四‘不要參與競標，已經(jīng)內(nèi)定’。如果李四一定要參與，即使中標，到時也會在支付、驗收等環(huán)節(jié)被百般刁難?，F(xiàn)在企業(yè)也都清楚，不和采購單位搞好關(guān)系也拿不到標。這是一個比較嚴重的問題?！?
何紅鋒表示，從理論上來講，采購人或者招標公司在編制招標文件時，文件應(yīng)具有通用性，不應(yīng)該具有排他性。
“但是現(xiàn)實中經(jīng)常出現(xiàn)量身定做的情況，采購人在看中某個品牌之后，招標公司就會按其技術(shù)規(guī)則、技術(shù)標準來編制招標文件，這樣其他供應(yīng)商就很難中標了?！焙渭t鋒說。
“由于涉及到技術(shù)問題，一般來說，對某個供應(yīng)商或者其專業(yè)技術(shù)不是很了解的話，一般人很難從招標文件中發(fā)現(xiàn)隱形的對其他供應(yīng)商構(gòu)成歧視的條款?！焙渭t鋒說。
北京市遼海律師事務(wù)所主任谷遼海常年關(guān)注政府采購，他說：“表面看，招標公司往往是打著客觀公正、依法招標采購的旗號；但實際生活中，他們無法保證公平，難以為所有參與競爭的供應(yīng)商提供平等的競爭機會?！?
“在競爭對手如林的其他社會中介面前，招標公司如果希望源源不斷地獲取招標代理業(yè)務(wù)，必須與采購人處好關(guān)系，聽從采購人的指揮；同樣，為了可靠的利益共同體，采購人也必須借助招標公司來完成招標文件的設(shè)計?？偟膩砜?，采購人委托招標公司代理的采購項目，其招標文件或多或少都存在一些問題?！惫冗|海說。
評標專家缺乏獨立性
在公開招標的政府采購方式中，專家評審環(huán)節(jié)必不可少。
依據(jù)政府采購法，所謂的專家評審是指在采購過程中，采購人或代理機構(gòu)會從專家?guī)炖锱R時抽取專家負責(zé)評標，評審委員會進行打分和排序，采購人也按照這個順序進行確認，即中標供應(yīng)商必須由評標或評審專家打分推薦，而負責(zé)招標的采購人或招標公司不能自行確定。
在何紅鋒看來，評標專家是我國政府采購制度設(shè)計中的另外一個重要問題。表面看，誰會中標或不中標，決定權(quán)似乎掌握在評標專家手中，但是事實上可能會出現(xiàn)采購人想要哪家供應(yīng)商就會選定哪家供應(yīng)商的情況。
“之所以會出現(xiàn)采購人想讓誰中標，誰就會中標的現(xiàn)象，主要原因包括兩個方面，一是，編制的招標文件具有傾向性，導(dǎo)致看中的那個企業(yè)更符合招標文件的要求，得分更高；二是，目前一個最大的問題，就是有些評標專家缺乏獨立性，希望有一個人告訴他們選哪個?！焙渭t鋒進一步解釋說。
張雷鋒告訴法治周末記者：“現(xiàn)實中的采購項目往往一立項就有供應(yīng)商跟蹤，采購人在招標前就內(nèi)定了中標供應(yīng)商。為了招到擬定的供應(yīng)商，采購人往往安排采購人代表在評標現(xiàn)場對專家進行暗示或者明示選擇哪家。比較會來事的評標專家甚至在采購人代表沒有表達之前就主動征詢其傾向性意見，并按照其意見傾向性打分?！?
谷遼海表示，評審專家的費用和報酬，通常都是由招標公司支付的。因此他們幾乎不可能背離招標公司的真實意圖，通常都會如其所愿進行推薦。
廣西壯族自治區(qū)招標投標管理局副局長梁戈敏認為，表面上看起來都是電腦系統(tǒng)來抽取而產(chǎn)生的專家，但電腦只是一個工具，需要人為操作來完成，一般來說，誰負責(zé)招標，就由誰來操縱評委，這是可以做到的。
“如果評標專家評出的結(jié)果和采購人預(yù)想的結(jié)果不一致，按法律規(guī)定，必須按照評標專家評出的結(jié)果來選定供應(yīng)商。但是現(xiàn)實中，采購人實在不滿意的話，可以取消采購，等著下一年再次采購。不過這種情況比較少見?！焙渭t鋒表示。
那么，如果嚴格監(jiān)督，采購人沒有從中進行干預(yù)，評標專家是否就能作出公正的評判結(jié)果呢？
張健向法治周末記者分析說：“比如采購某種設(shè)備，有5家企業(yè)來競標，并且標書很厚(至少100頁)，時間又有限，一般最長只有半天時間。5本標書，半天時間現(xiàn)場看完，并且還要針對各項指標打出合理的分數(shù)，這是很荒唐的事情。”
趙勇也表示，評標時間的業(yè)余性，造成專家把應(yīng)當認真閱讀的招投標文件當作字典翻一番，匆匆打分完事。盡管《招標投標法實施條例》規(guī)定“三分之一專家認為需要延長評標時間時，招標人應(yīng)當延長”，但這一規(guī)定在實踐中難以落實。
“實踐中，還存在一個非常嚴重的問題，就是供應(yīng)商在履行合同時不誠信，比如次品桌椅事件，并且在現(xiàn)有體制下，供應(yīng)商上次招標履行合同的效果不會影響下一次的投標機會，這就需要加強供應(yīng)商的誠信建設(shè)?！壁w勇說。
來源： 法治周末
