淺談政府采購質疑的成因及處理方法
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發(fā)布日期：2015年01月06日
政府采購質疑是一個老生常談的話題，但又是一個不可回避的值得探討的問題。《政府采購法》明確規(guī)定，供應商認為采購文件、采購過程和中標、成交結果使自己的權益受到損害的，可以在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向采購人提出質疑。據了解，在政府采購活動中，質疑事項一般占到所有采購項目的5%到10%，其中公開招標項目質疑事項占到大多數。采取有效措施避免、減少和處理質疑，對于維護供應商的合法權益、保障政府采購項目順利實施、提高政府采購質量有著非常重要的意義。
一、質疑的作用
政府采購質疑的作用具有兩面性：一方面，質疑是一種救濟方式，有利于供應商維護自身合法權益，推動解決政府采購過程中的一些不合理或者違法違規(guī)行為。另一方面，政府采購項目經常受到質疑，在一定程度上影響了政府采購工作的順利開展，甚至給政府采購工作帶來了一定的負面影響；而且，處理質疑花費了采購人、采購代理機構大量的時間和精力，如果處理不當，還可能會引起投訴。
二、質疑的成因
應該說，絕大多數質疑是供應商出于維護自身權利的需要，是合法的合理的質疑；但也有少數質疑既不合法，也不合理，甚至可以說是"惡意質疑"，干擾了政府采購活動的正常開展。筆者僅就引起質疑的常見的行為，列舉如下：
1.以確保質量為由，提高投標"門檻"。
在政府采購活動中，有的采購人為達到采購某種特定貨物或者服務的目的，在設定投標人特定條件時，提高"門檻"，要求苛刻。如某單位采購檢驗設備，以采購設備為特殊設備、必須確保質量為由，設定了如下條件：投標人除具有《政府采購法》第二十二條規(guī)定的基本條件外，還須具有：銷售相關產品的經營范圍，原廠授權書及售后服務承諾書原件，生產廠家通過雙軟企業(yè)認證；產品具有自有專利，產品核心部分通過行業(yè)部門質量檢測中心檢測，提供在系統(tǒng)內正式使用的驗收報告等。設定這樣的"門檻"和條件，把一些"不中意"的企業(yè)拒之門外，違反了《政府采購法》規(guī)定。招標公告發(fā)出后，其結果可想而知，即使投標人不質疑，在該招標文件提交監(jiān)督部門備案時，也極有可能不能通過備案。
2.招標文件具有排他性、違法性條款。
為達到讓特定產品中標的目的，有的采購人在招標文件采購需求中，指定采購特定產品或貨物品牌，或者為某產品"量身定制"貨物規(guī)格、技術參數，甚至有的采購人規(guī)定了采購貨物的具體質量（千克），還有的采購人在招標文件中設置一些針對性、約束性條款，含有傾向性或者排斥潛在投標人的內容，使一些本來具備條件的供應商喪失了參與政府采購活動的資格。如某采購人采購儀器設備，以該儀器設備為高端設備、項目特殊為由，要求供應商投標的儀器設備的尺寸及質量，必須與招標文件要求一致，否則，視為不滿足招標文件要求。招標文件發(fā)出后，自然會引起供應商質疑。
3.采購時間安排不符合規(guī)定。
《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》對政府采購有關時間節(jié)點進行了強制性規(guī)定。但有的采購人往往以時間緊急為由，走"綠色通道"，縮短法定的采購時間，不按規(guī)定延長投標截止時間和開標時間，顯然不符合規(guī)定。如某政府采購工程項目，采購人以該項目采購時間緊急為由，要求采購代理機構須在開標前一天發(fā)布招標控制價和工程量清單修改文件，致使大多數投標人根本來不及重新修訂已標價工程量清單。補充文件發(fā)布后，引起投標人強烈質疑，并影響了項目的順利實施。
4. 采購方式確定或者改變采購方式不符合規(guī)定。
《政府采購法》規(guī)定，公開招標是政府采購的主要采購方式。因特殊情況需要采用公開招標以外方式的，或者在招標過程中需要改變采購方式的，應當報經監(jiān)督部門批準。某政府采購項目，依法應當采用公開招標方式，采購人未經監(jiān)督部門批準，委托某采購代理機構采用邀請招標方式進行采購，中標公告發(fā)布后，未中標投標人即質疑政府采購方式不符合規(guī)定，由于對質疑答復不滿意并進行投訴。還有的公開招標項目，在招標過程中，因投標截止時間結束后參加投標的供應商不足三家，未經監(jiān)督部門批準擅自改變采購方式，受到未中標供應商的質疑和投訴。
5. 招標文件存在前后矛盾的內容。
由于采購代理機構的疏忽或者采購工作人員工作不細致，致使編制的招標文件存在前后矛盾或者前后不一致的地方，也是引起質疑的一個原因。如某政府采購項目招標文件編制完畢后，采購人又提交了修改交貨期等內容的補充方案。采購工作人員對招標文件前附表中的交貨期進行了修改，卻忽略了對招標文件其他部分表述交貨期內容的修改。招標文件發(fā)出后，投標人也沒有在規(guī)定的時間內對交貨期提出疑問。在開標時，采購人和采購代理機構才發(fā)現多家投標人交貨期不一致，投標人在開標現場便提出質疑。歸根到底，產生質疑的原因還是由于編制的招標文件本身存在問題。
6.未按法律和招標文件規(guī)定的程序進行開標。
比如，應當由投標人或者其推選的代表檢查投標文件密封情況的，招標人或者監(jiān)督部門人員替代投標人進行檢查；應當當場宣讀投標報價等投標文件內容的沒有當場宣讀；招標文件要求在開標現場核驗法定代表人或其授權委托人相關證件，而沒有依法或者按照招標文件要求進行核驗；應當當場答復投標人質疑的，采購人或者采購代理機構沒有按規(guī)定予以答復即宣布開標結束。等等。這些都可能引起投標人質疑。按規(guī)定，對于密封不符合招標文件要求的投標文件，采購人或者采購代理機構應當拒收。采購人一旦接收其投標文件，如果在開標現場發(fā)現投標文件密封不符合采購文件要求，往往會引起爭議。因此，在接收投標文件時，工作人員一定要按照采購文件的要求認真查驗。某政府采購綠化工程項目，在開標現場，監(jiān)督部門人員核驗投標人相關資質證件原件，某公司相關證件不符合要求，被監(jiān)督部門當場宣布投標無效，退回其投標文件。該投標人當場進行質疑，稱該項目采用資格后審方式，應當由評標委員會對其進行資格審查，是否符合規(guī)定由評標委員會說了算，監(jiān)督部門無權審核其資質證書原件，更無權在開標現場宣布其投標無效。采購人、采購代理機構及監(jiān)督部門答復稱："這是慣例"。質疑人對答復不滿意，又進行投訴。這一案例發(fā)生后，當地對開標現場核驗資質證件這一程序依法進行了修改、完善，再未發(fā)生類似質疑。
7.未按招標文件規(guī)定的評標標準和方法進行評審。
在評標過程中，當滿足招標文件要求的供應商不足三家時，有的采購人修改招標文件有關條款，或者評標委員會修改評標辦法，使一些不符合條件的投標人"符合條件"。在此過程中，有的采購人或者評標委員會要求投標人出具說明，同意修改招標文件有關條款或者評標辦法，并承諾不質疑、不投訴。實際上，這樣的說明或者承諾不具有法律效力。有的投標人一旦不中標，便會質疑評標程序不合法，從而導致廢標。另外，評標委員會組建不符合要求，評委不認真履行評審職責致使評審結果有誤，采購人、采購代理機構就招標文件征詢過意見的專家又作為評標專家參加評標，也容易導致質疑發(fā)生。一般情況下，采取綜合評分法的項目雖然規(guī)定了評分標準，但由于評委打分尺度不一，甚至出現"人情分"，更容易引起質疑。
三、對策和建議
如何才能有效地避免或者減少質疑以及處理質疑呢？關鍵是要做到合法、合規(guī)。
1.要依法采購。
當前，隨著法治化進程不斷加快推進，依法采購顯得尤為重要。采購人要認真貫徹執(zhí)行政府采購政策，按照公開透明、公平競爭、公正和誠實信用的原則，科學編制采購方案，按政府采購規(guī)定辦事，切實做到依法采購，確保采購項目質量。
2.要依法組織實施采購活動。
采購代理機構要按照《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)章進行操作，嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定。招標文件可以說是政府采購活動的"綱領性文件"，是具有法律效力的文件，其在采購活動中的作用不言而喻。采購人或者采購代理機構應當本著"合法、公正、科學、嚴謹"的原則，根據招標項目的特點和需求依法編制招標文件；發(fā)現采購人提供的采購方案存在排他性、歧視性或者違法性內容時，應當督促采購人依法修改完善采購方案，如果采購人以某種理由堅持不修改，應當向監(jiān)督部門進行報告，請監(jiān)督部門督促整改；要認真組織開標、評標活動，避免因工作失誤造成質疑。在采購過程中，發(fā)現違法違規(guī)行為時，應當堅決予以制止，在職責范圍內予以糾正。
3.要依法參與采購活動。
供應商應認真研究招標文件，發(fā)現招標文件存在不合法或者明顯不合理的內容，或者對招標文件有疑問，均應當依法向采購人或者采購代理機構以書面形式提出，絕不能惡意質疑和投訴；應當遵守政府采購規(guī)定，嚴格按照招標文件的要求編制投標文件，參與政府采購活動，避免造成無效投標。
4.要依法進行評審。
評標委員會應當嚴格遵循公平、公正、科學、擇優(yōu)的原則，按照招標文件規(guī)定的標準和方法進行評審。在評標過程中，可以要求采購人或者采購代理機構對招標文件有關內容進行解釋，也可以要求投標人對其投標文件進行澄清、說明或者補正，但不得改變招標文件或者投標文件實質性內容，不得改變招標文件中規(guī)定的評標標準、方法和中標條件；對認定投標報價低于成本價的或者存在重大偏差的，要審慎處理，如果沒有說服力的證據，就否決投標，很容易引起質疑；特別是對采用綜合評分法的項目，要認真打分、核分，防止因評分錯誤引起質疑。
5.要依法處理質疑。
《政府采購法》等規(guī)定已經明確質疑的內容、時限要求以及質疑答復的時限要求、形式要求，同時規(guī)定了質疑人對答復不滿意的處理程序。因為質疑事項涉及到了供應商的切身利益，否則，沒有哪個供應商愿意"招惹"采購人或采購代理機構。因而，采購人或者采購代理機構要高度重視供應商的質疑，絕不能認為質疑是小事情，而不認真對待。其實，質疑本身是一個很正常的行為，但由于政府采購一直是社會關注的熱點和焦點，如果采購人或者采購代理機構不能依法妥當地處理質疑，質疑就可能發(fā)展到投訴，且質疑事項往往容易被"放大"，給工作帶來被動局面，甚至帶來負面影響。
6.要依法監(jiān)督。
監(jiān)督部門要依法行使監(jiān)督權，不能"缺位"，但也不能"越位"；要定期查找政府采購活動中可能存在的"漏洞"，并及時堵漏；對于不依法進行采購的行為，一經發(fā)現，嚴格按照政府采購有關規(guī)定進行處理，切實規(guī)范政府采購行為，讓"保護政府采購當事人的合法權益"落到實處。（作者：劉允中，單位：安徽省亳州市公共資源招投標監(jiān)管局）
來源： 政府采購信息網
