關于推進政府購買服務的探索與思考
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發(fā)布日期：2014年12月19日
十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要推廣政府購買服務，加大政府購買服務力度。實行政府購買服務，對于加快政府職能轉變、提高行政效率、降低行政成本、改進現(xiàn)代社會管理和服務方式，都具有十分重要的意義。近年來，濮陽市編辦立足工作實際，大力創(chuàng)新機構編制管理，積極探索公益崗位政府購買服務，初步形成了符合本地經濟社會發(fā)展條件的購買模式，取得了預期效果。
一、實施政府購買服務崗位的背景動因
近年來，隨著濮陽市城區(qū)建設規(guī)模的不斷擴大、城市功能的迅速提升，公共服務供給數(shù)量與質量逐漸落后于公眾需求，部分事業(yè)單位人員編制和工作需要之間的矛盾日益凸顯。尤其是在園林綠化、市政公用設施養(yǎng)護、社會福利等一些編制需求量較大的事業(yè)單位，由于增加編制比較困難，公共服務工作開展受到一定影響。
2009年，為徹底摸清全市事業(yè)單位機構編制和人員底數(shù)情況，更好地做好全市事業(yè)單位機構編制各項工作，市機構編制部門聯(lián)合市人社、市財政部門開展了一次全市事業(yè)單位機構編制調查摸底工作。在基本弄清了全市事業(yè)單位機構編制、人員數(shù)量情況的同時，發(fā)現(xiàn)市直部分事業(yè)單位在市編委核定使用的編制之外，又大量使用臨時人員。由于沒有統(tǒng)一的規(guī)定和辦法，這些事業(yè)單位存在著隨意使用、管理缺失、數(shù)額失控等問題，長此下去，極易誘發(fā)各種矛盾，甚至會影響社會大局的穩(wěn)定。
從另一方面看，由于現(xiàn)行事業(yè)單位人事制度改革不到位等原因，導致管理機制僵化。加之部分事業(yè)單位機構編制配置不合理，在沒有配套政策情況下，動態(tài)調整難度較大。針對這些情況，濮陽市決定在市直事業(yè)單位園林綠化、市政公用設施養(yǎng)護、社會福利等部分崗位探索實行政府購買服務，及時制定切實可行的政府購買服務崗位系列政策文件，從而破解了編制緊缺與人員需求量大之間的矛盾。
二、政府購買服務崗位的實踐與成效
經過前期深入調研與多方論證，2012年12月，經市政府、市編委研究同意，市編辦會同市人社局、市財政局聯(lián)合出臺了《濮陽市市直事業(yè)單位部分崗位實行政府購買服務實施辦法》（以下簡稱《辦法》）。
《辦法》明確了購買服務崗位的適用范圍，即市直事業(yè)單位為完成本單位職責范圍內輔助性、臨時性、可替代性工作而產生用工需求，或因承擔階段性、專項任務而產生的彈性用工需求并需財政支付經費的，并規(guī)定市直事業(yè)單位政府購買服務崗位用工一律實行勞務派遣。
《辦法》明確了購買服務崗位的六個辦理程序：一是申請。需要政府購買服務的市直事業(yè)單位向市機構編制部門提出書面申請，并提交《政府購買服務申請表》。二是審批。市機構編制、人力資源社會保障、財政部門按照各自職責分工進行審核，研究確定政府購買服務崗位及用工數(shù)額、用工期限、用工人員條件、用工薪酬標準等意見，經市政府同意后，由市機構編制部門向申請單位下達《政府購買服務通知單》。三是派遣。用工單位根據《政府購買服務通知單》，選擇由市人力資源社會保障部門行政許可認定的合法勞務派遣單位，與之簽訂勞務派遣協(xié)議，并須經市人力資源社會保障部門審核。四是備案。用工單位將勞務派遣協(xié)議及《政府購買服務用工情況備案表》一并報市機構編制部門備案，機構編制部門按照核準備案的用工情況，向市財政部門出具《政府購買服務明細表》。五是經費預算及撥付。財政部門辦理經費預算及撥付相關手續(xù)。六是支付報酬。購買服務單位按照派遣協(xié)議規(guī)定的時限，足額向勞務派遣單位支付費用。勞務派遣單位按照勞動合同，按月向被派遣勞動者支付勞動報酬，并按規(guī)定為被派遣勞動者足額繳納社會保險。
《辦法》對政府購買進行嚴格的管理與監(jiān)督。政府購買服務一般按年度審批，實行動態(tài)管理，根據工作任務變化進行相應調整。凡實行政府購買服務的崗位，原核定的事業(yè)編制同時收回，堅持從緊從嚴核定工勤人員事業(yè)編制。對在購買服務工作中弄虛作假，套取財政資金“吃空餉”的單位要追繳違紀資金，并追究相關責任人的責任。政府購買服務管理部門對事業(yè)單位政府購買服務工作進行年度專項檢查、日常跟蹤管理和評估。
目前，濮陽市已在園林綠化養(yǎng)護、市政設施維護、社會福利機構服務、公益服務講解等10多個領域向社會購買服務，涉及崗位40多個，已經有市社會福利院、規(guī)劃展覽館管理中心等16個單位按程序完成了購買服務崗位工作。自實行市直事業(yè)單位政府購買服務崗位以來，有效緩解了嚴格控制人員編制與社會事業(yè)發(fā)展用人之間的突出矛盾，規(guī)避了事業(yè)單位使用臨時人員存在的風險，較好地解決了在使用臨時用工方面的管理與監(jiān)督缺失等一系列問題，累計節(jié)約財政資金500多萬元，成效比較明顯。至此，濮陽市的政府購買服務崗位工作邁入了制度化、規(guī)范化的良性軌道。
三、政府購買服務的現(xiàn)實困境
由于購買服務在我國目前處于探索和實驗的初級階段，雖然濮陽市的政府購買服務目前取得了初步成效，但仍然面臨著諸多現(xiàn)實困境。
缺乏制度保障。雖然濮陽市的政府購買社會服務崗位工作逐漸朝常態(tài)化、制度化的方向邁進，但就目前而言，從中央到地方仍然缺乏與購買服務相適應的法律法規(guī)及相關制度保障，還沒有完全形成機制健全的大環(huán)境。事實證明，缺乏有效的制度化保障機制，已經成為推進政府購買服務崗位的主要障礙，法律、法規(guī)的缺失，導致一些地方政府往往靠紅頭文件來推進工作，不僅效率低，而且隨意性很大。
薪酬標準不合理。按照勞動工資有關規(guī)定，政府購買服務崗位人員薪酬應該包含交納基本社會保險、勞務派遣機構的派遣管理費用，不同崗位應該領取不同的報酬。但濮陽市目前實際執(zhí)行的是統(tǒng)一按照最低工資標準核算撥付用工薪酬，市場上實際用工薪酬比政府核定的標準要高，同工同酬有難度，部分單位反映招不到需要的專業(yè)技術人員。
用工比例標準不統(tǒng)一?！秳趧雍贤ā芬?guī)定，用工單位應當嚴格控制勞務派遣用工數(shù)量，不得超過其用工總量的一定比例。具體按多少比例掌握，國家沒有制定明確的標準。這就導致地方在推行政府購買服務時，沒有具體的用工比例可供參考，隨意性較大，制約了購買服務的績效。
四、持續(xù)推進政府購買服務的構想
健全政府購買服務法律法規(guī)。政府購買服務不僅需要有持續(xù)的經濟和政治支持，更需要健全的法律體系作保障，才能使政府購買服務落到實處。實際工作中，要進一步完善政府購買服務的具體購買程序、工作流程、資金管理、項目實施、質量標準等制度規(guī)章。同時，要明確購買主體和承接主體職責，一方面，政府要做好有關法規(guī)、政策、規(guī)章、標準和規(guī)劃的研究制訂工作，履行好制度設計職責，購買監(jiān)管職責和績效評價職責；另一方面，政府購買服務的承接主體，要加強自身建設，健全內部規(guī)章制度，完善內部治理結構，提高專業(yè)人員素質，切實增強承接服務項目的能力。
進一步推動制度創(chuàng)新。實行政府購買服務崗位與政府購買項目共存發(fā)展的政府購買服務新格局，最大限度發(fā)揮政府購買服務的效益。同時，健全公開透明規(guī)范的購買服務流程，在參照社會發(fā)展總體規(guī)劃和財政預算計劃的基礎上，制定具有可操作性的整體規(guī)劃，確定需要向社會組織購買公共服務的崗位、標準和數(shù)量及購買方式。
進行綜合動態(tài)監(jiān)督。對購買服務的監(jiān)督不能局限于某個部門，而應當充分發(fā)揮各部門優(yōu)勢通過協(xié)調機制進行綜合動態(tài)監(jiān)督、實時動態(tài)管理，降低購買服務風險，建立嚴格、專業(yè)、多元的監(jiān)督評估機制。同時，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，將行政監(jiān)督與社會監(jiān)督結合起來，全面公開購買服務的信息，增強購買服務信息的對稱性，促使公共服務的相關信息在所有利益相關者之間有效多向流動，建構一個程序透明、過程開放、公眾廣泛參與的公共服務平臺，提高公民參與度和社會公正度。（作者：倪向軍 馮春光）
來源： 河南省濮陽市編辦
