破除繁文縟節(jié) 放寬市場準入
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發(fā)布日期：2014年04月14日
——解讀歐盟新版公共采購指令中的關(guān)鍵詞
今年3月，歐盟官方公報（OJEU）公布了三部新版歐盟公共采購指令，包括替代原先兩部指令的公共部門指令（2014/24/EU）與公用事業(yè)部門指令（2014/25/EU），以及首次引入的有關(guān)特許經(jīng)營的指令（2014/23/EU）。新指令將于4月17日步入正式實施階段，歐盟各成員國必須在24個月內(nèi)將新指令引入國家層面進行實施。
歐盟新指令的誕生，代表了一種進化與演變。業(yè)內(nèi)專家分析認為，新指令的推出無疑會為締約機構(gòu)帶來更多的靈活性，提供更明確、更順應采購發(fā)展的規(guī)則指導。這些在新指令中的一系列關(guān)鍵詞中可見一斑。
關(guān)鍵詞1最經(jīng)濟有利標的（MEAT）
長久以來，歐盟締約機構(gòu)在授予標準上都有著雙重選擇，即可以選擇最低價格標的或最經(jīng)濟有利標的（MEAT）。如今，MEAT成為了歐盟采購授予合同的唯一標準，這意味著合同需要在價格及質(zhì)量等條件下必須符合經(jīng)濟最有利標的原則。
“新準則將終結(jié)最低價評標法的獨裁地位，重新將對質(zhì)量的關(guān)注擺在了舞臺中央。”歐委會認為這一改變將促使締約機構(gòu)在考慮價格與采購全生命周期成本的同時，更注重采購的質(zhì)量，并更多考慮采購行為對環(huán)境、社會與創(chuàng)新等諸多方面的影響。一張關(guān)于授予標準的詳細清單也出現(xiàn)在了新指令中，根據(jù)這張清單，締約機構(gòu)可以決定貨物/服務是否符合最優(yōu)價格質(zhì)量比，并計算生命周期成本，從而全方位地衡量合同是否符合MEAT準則。
關(guān)鍵詞2競爭性談判程序
在過去的規(guī)則中，締約機構(gòu)可選擇的采購程序包括公開程序、限制性程序、談判與競爭性對話程序，其中，競爭性對話多用于“特別復雜”的采購合同。歐委會更加關(guān)注締約機構(gòu)在采購程序選擇方面的自由程度，認為靈活使用這些程序?qū)⒃黾涌缇巢少徑灰琢?。同時也有分析表明，通過談判程序授予的采購合同在跨境招標中具有更高的成功率，因此新指令強調(diào)談判方式的運用，在保留有公告談判程序與不含公告的談判程序同時，新引入競爭性談判程序（The competitive procedure with negotiation）。
當現(xiàn)有解決方案不能滿足締約機構(gòu)需求，項目包含設計與創(chuàng)新，合同因其性質(zhì)、復雜度、法律或財務因素或風險而無法授予，或是項目細節(jié)無法詳細定義時，都可選擇競爭性談判程序。此外，競爭性談判程序也將成為公開或限制性程序招標失敗后的備選項。
關(guān)鍵詞3創(chuàng)新伙伴關(guān)系
新指令提出一種名為“創(chuàng)新伙伴關(guān)系”的全新概念，旨在開拓創(chuàng)新產(chǎn)品或服務研發(fā)與持續(xù)供應的新天地。
對于那些在市場上還未找到解決方案的特殊產(chǎn)品，新指令鼓勵締約機構(gòu)去發(fā)現(xiàn)這些產(chǎn)品的采購需求，并與供應商在共同研發(fā)產(chǎn)品方面建立合作關(guān)系。
歐委會在制定此項新規(guī)定上的意圖很明顯，希望締約機構(gòu)能與供應商建立長期的創(chuàng)新伙伴關(guān)系，與其一同開發(fā)并持續(xù)購買創(chuàng)新產(chǎn)品或服務，而無需在研發(fā)或后續(xù)購買階段單獨啟用采購程序。在這種全新的采購程序中，締約機構(gòu)可以與一個或多個供應商建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系，并分別執(zhí)行項目研究與開發(fā)。
關(guān)鍵詞4單一采購文件
在過去的采購中，不少包括中小企業(yè)在內(nèi)的投標者會發(fā)現(xiàn)他們在參與歐盟采購時，會因需要提供大量的證明或相關(guān)文件而焦頭爛額。為減輕競標者管理壓力，同時方便締約機構(gòu)審核，新指令在資格預審階段引入歐盟單一采購文件（ESPD），由競標者主動提交自我申明。
這一新規(guī)定要求競標者在提交競標申請時同時提供ESPD，用以說明其滿足項目核心的投標標準，并確認其未被任何強制性條款排除在外，而只有當企業(yè)成為中標者后才需提供所有的正式文件與證明，用以確認其在ESPD中所提交信息的正確性。顯然，這一新條款將會為競標者減少大量投標成本。
關(guān)鍵詞5服務種類
舊版指令將服務類合同分為兩類，A 類服務（優(yōu)先服務）必須嚴格按指令執(zhí)行，而包括交通、法律、教育、安全、文化等服務項目在內(nèi)的B類服務（剩余服務）則只需遵守非歧視和透明度原則，無需在歐盟官方公報上發(fā)布公告。新指令消除了A、B類服務合同間的差異，明確除屬于附錄XVI中的服務項目外，所有超過門檻價的服務合同均需在發(fā)布公告后進行采購。
與此同時，新指令還為社會與其他特定服務設置了一種“輕制度”。包括法律、教育及社會關(guān)懷類等專業(yè)服務都屬于輕制度范疇，當合同價值超過75萬歐元時，這些服務項目將適用限制性程序要求，歐委會認為此類服務通常具有區(qū)域性特征，且受限于成員國間的文化差異，因此締約機構(gòu)可簡化招標公告與中標公告流程等。
關(guān)鍵詞6電子采購
由于電子化采購已是大勢所趨，新指令適時提出成員國需要在采購中實現(xiàn)信息交流與傳遞的全電子化，并對此設置了明確的時限，要求成員國在54個月內(nèi)進入采購的電子化時代。
此外，在今年1月24日，歐委會宣布同意關(guān)于公共采購電子發(fā)票指令提案，根據(jù)該草案，歐盟締約機構(gòu)將接收新歐盟標準下的電子發(fā)票。
關(guān)鍵詞7中小企業(yè)
破除繁文縟節(jié)，促進市場準入，可謂是歐委會此次大費周折修改指令的關(guān)鍵目的之一，而中小企業(yè)則是其中最大的受益者。為了激勵中小企業(yè)參與競標，新指令取消了之前設置的企業(yè)年營業(yè)額至少高于合同總價值兩倍這一限制性條款。這一改變將引領(lǐng)更多的中小企業(yè)進駐公共采購市場。
此外，鼓勵中小企業(yè)參與公共采購的另一重要步驟，便是將大合同分割成多個部分，從而適應中小企業(yè)的參與能力，締約機構(gòu)甚至需要在采購文件中對為何沒能將合同分割進行解釋。當然，締約機構(gòu)有權(quán)在分割合同時決定每筆合同的規(guī)模，并限制同一供應商成為多個包次的中標者。
雖然歐委會本著優(yōu)化歐盟公共采購規(guī)則，增加采購程序靈活度的初衷對指令進行改革，然而仍有學者會對這些規(guī)則在實踐中是否達到改革本意產(chǎn)生質(zhì)疑。毫無疑問，其中的一些新規(guī)定也會增加締約機構(gòu)的管理壓力，如對合同的分割、對反腐的要求以及對成本效益原則的評估等，這些都將促使締約機構(gòu)盡快熟悉新規(guī)則，了解條款變更中的微妙變化。
（朱穎 編譯）
新指令的變化點
公共部門指令（2014/24/EU）
門檻價：新指令并未對現(xiàn)有門檻價做出修改，但新增了社會與其他特定服務在公共采購指令中的門檻價為75萬歐元，在公用事業(yè)指令中的門檻價為100萬歐元。此外，新指令規(guī)定適用于特許經(jīng)營指令的門檻價為518.6萬歐元。
授予準則：未來采購合同授予的唯一標準，即合同需要在價格及質(zhì)量等條件上必須符合經(jīng)濟最有利標的這一準則。
合同修改：當合同修改金額達到一定數(shù)額時，需要重新開啟授予程序。
談判程序：公共部門使用競爭性談判程序?qū)⒉辉偈芟抻谥T多復雜條件。
資格預審階段的自我申明：引入標準化歐盟單一采購文件，允許競標者在資格預審階段提供自我證明，證明其符合選擇標準。
電子化通訊：除例外條件下，所有招標項目信息傳遞與交換必須使用電子手段，成員國需要在2017年4月18日前實現(xiàn)中央實體采購全電子化，其他機構(gòu)與公用事業(yè)單位采購全電子化可延遲至2018年10月18日。
合同分割：締約機構(gòu)須在招標文件或在授予程序下的合同報告中，對為何沒能將合同分割成多個部分進行解釋。
公共部門實體間的合同：新指令鞏固并澄清了現(xiàn)行案例法中對內(nèi)部合同授予與共享服務采購適用性的規(guī)定。
取消對最少營業(yè)額的限定：取消企業(yè)營業(yè)額至少高于合同總價值兩倍這一限制性條款。
排除過去不足：允許締約機構(gòu)將過去合作中有不良績效表現(xiàn)的供應商排除在外。
縮短程序時間期限：縮短了供應商提交投標申請及受邀供應商回復的時間。此外，一種新的公開加速程序也被引入。
公用事業(yè)部門指令（2014/25/EU）
框架協(xié)議：引入一種最長期限達8年的框架協(xié)議，并且規(guī)定“call-off”框架協(xié)議在授予時須遵照框架協(xié)議采購文件中設置的目標規(guī)則或準則。
大量列在公共部門采購規(guī)則中的變化也同樣適用于公用事業(yè)部門采購，同時新指令不限制公用事業(yè)部門使用談判程序。
特許經(jīng)營指令（2014/23/EU）
舊版公共部門指令對工程類特許經(jīng)營合同的授予設置了限制性規(guī)則，并明確將服務類特許經(jīng)營合同排除在外，在公用事業(yè)指令中，所有類型的特許經(jīng)營合同都未被包含在內(nèi)。如今，2014/23/EU指令適用于所有價值超過518.6萬歐元的工程/服務類特許經(jīng)營合同，這些合同都需要在歐盟官方公報上刊登招標信息，并根據(jù)規(guī)定的采購目標、授予準則進行采購。
（朱穎 編譯）
來源：中國政府采購報
今年3月，歐盟官方公報（OJEU）公布了三部新版歐盟公共采購指令，包括替代原先兩部指令的公共部門指令（2014/24/EU）與公用事業(yè)部門指令（2014/25/EU），以及首次引入的有關(guān)特許經(jīng)營的指令（2014/23/EU）。新指令將于4月17日步入正式實施階段，歐盟各成員國必須在24個月內(nèi)將新指令引入國家層面進行實施。
歐盟新指令的誕生，代表了一種進化與演變。業(yè)內(nèi)專家分析認為，新指令的推出無疑會為締約機構(gòu)帶來更多的靈活性，提供更明確、更順應采購發(fā)展的規(guī)則指導。這些在新指令中的一系列關(guān)鍵詞中可見一斑。
關(guān)鍵詞1最經(jīng)濟有利標的（MEAT）
長久以來，歐盟締約機構(gòu)在授予標準上都有著雙重選擇，即可以選擇最低價格標的或最經(jīng)濟有利標的（MEAT）。如今，MEAT成為了歐盟采購授予合同的唯一標準，這意味著合同需要在價格及質(zhì)量等條件下必須符合經(jīng)濟最有利標的原則。
“新準則將終結(jié)最低價評標法的獨裁地位，重新將對質(zhì)量的關(guān)注擺在了舞臺中央。”歐委會認為這一改變將促使締約機構(gòu)在考慮價格與采購全生命周期成本的同時，更注重采購的質(zhì)量，并更多考慮采購行為對環(huán)境、社會與創(chuàng)新等諸多方面的影響。一張關(guān)于授予標準的詳細清單也出現(xiàn)在了新指令中，根據(jù)這張清單，締約機構(gòu)可以決定貨物/服務是否符合最優(yōu)價格質(zhì)量比，并計算生命周期成本，從而全方位地衡量合同是否符合MEAT準則。
關(guān)鍵詞2競爭性談判程序
在過去的規(guī)則中，締約機構(gòu)可選擇的采購程序包括公開程序、限制性程序、談判與競爭性對話程序，其中，競爭性對話多用于“特別復雜”的采購合同。歐委會更加關(guān)注締約機構(gòu)在采購程序選擇方面的自由程度，認為靈活使用這些程序?qū)⒃黾涌缇巢少徑灰琢?。同時也有分析表明，通過談判程序授予的采購合同在跨境招標中具有更高的成功率，因此新指令強調(diào)談判方式的運用，在保留有公告談判程序與不含公告的談判程序同時，新引入競爭性談判程序（The competitive procedure with negotiation）。
當現(xiàn)有解決方案不能滿足締約機構(gòu)需求，項目包含設計與創(chuàng)新，合同因其性質(zhì)、復雜度、法律或財務因素或風險而無法授予，或是項目細節(jié)無法詳細定義時，都可選擇競爭性談判程序。此外，競爭性談判程序也將成為公開或限制性程序招標失敗后的備選項。
關(guān)鍵詞3創(chuàng)新伙伴關(guān)系
新指令提出一種名為“創(chuàng)新伙伴關(guān)系”的全新概念，旨在開拓創(chuàng)新產(chǎn)品或服務研發(fā)與持續(xù)供應的新天地。
對于那些在市場上還未找到解決方案的特殊產(chǎn)品，新指令鼓勵締約機構(gòu)去發(fā)現(xiàn)這些產(chǎn)品的采購需求，并與供應商在共同研發(fā)產(chǎn)品方面建立合作關(guān)系。
歐委會在制定此項新規(guī)定上的意圖很明顯，希望締約機構(gòu)能與供應商建立長期的創(chuàng)新伙伴關(guān)系，與其一同開發(fā)并持續(xù)購買創(chuàng)新產(chǎn)品或服務，而無需在研發(fā)或后續(xù)購買階段單獨啟用采購程序。在這種全新的采購程序中，締約機構(gòu)可以與一個或多個供應商建立創(chuàng)新伙伴關(guān)系，并分別執(zhí)行項目研究與開發(fā)。
關(guān)鍵詞4單一采購文件
在過去的采購中，不少包括中小企業(yè)在內(nèi)的投標者會發(fā)現(xiàn)他們在參與歐盟采購時，會因需要提供大量的證明或相關(guān)文件而焦頭爛額。為減輕競標者管理壓力，同時方便締約機構(gòu)審核，新指令在資格預審階段引入歐盟單一采購文件（ESPD），由競標者主動提交自我申明。
這一新規(guī)定要求競標者在提交競標申請時同時提供ESPD，用以說明其滿足項目核心的投標標準，并確認其未被任何強制性條款排除在外，而只有當企業(yè)成為中標者后才需提供所有的正式文件與證明，用以確認其在ESPD中所提交信息的正確性。顯然，這一新條款將會為競標者減少大量投標成本。
關(guān)鍵詞5服務種類
舊版指令將服務類合同分為兩類，A 類服務（優(yōu)先服務）必須嚴格按指令執(zhí)行，而包括交通、法律、教育、安全、文化等服務項目在內(nèi)的B類服務（剩余服務）則只需遵守非歧視和透明度原則，無需在歐盟官方公報上發(fā)布公告。新指令消除了A、B類服務合同間的差異，明確除屬于附錄XVI中的服務項目外，所有超過門檻價的服務合同均需在發(fā)布公告后進行采購。
與此同時，新指令還為社會與其他特定服務設置了一種“輕制度”。包括法律、教育及社會關(guān)懷類等專業(yè)服務都屬于輕制度范疇，當合同價值超過75萬歐元時，這些服務項目將適用限制性程序要求，歐委會認為此類服務通常具有區(qū)域性特征，且受限于成員國間的文化差異，因此締約機構(gòu)可簡化招標公告與中標公告流程等。
關(guān)鍵詞6電子采購
由于電子化采購已是大勢所趨，新指令適時提出成員國需要在采購中實現(xiàn)信息交流與傳遞的全電子化，并對此設置了明確的時限，要求成員國在54個月內(nèi)進入采購的電子化時代。
此外，在今年1月24日，歐委會宣布同意關(guān)于公共采購電子發(fā)票指令提案，根據(jù)該草案，歐盟締約機構(gòu)將接收新歐盟標準下的電子發(fā)票。
關(guān)鍵詞7中小企業(yè)
破除繁文縟節(jié)，促進市場準入，可謂是歐委會此次大費周折修改指令的關(guān)鍵目的之一，而中小企業(yè)則是其中最大的受益者。為了激勵中小企業(yè)參與競標，新指令取消了之前設置的企業(yè)年營業(yè)額至少高于合同總價值兩倍這一限制性條款。這一改變將引領(lǐng)更多的中小企業(yè)進駐公共采購市場。
此外，鼓勵中小企業(yè)參與公共采購的另一重要步驟，便是將大合同分割成多個部分，從而適應中小企業(yè)的參與能力，締約機構(gòu)甚至需要在采購文件中對為何沒能將合同分割進行解釋。當然，締約機構(gòu)有權(quán)在分割合同時決定每筆合同的規(guī)模，并限制同一供應商成為多個包次的中標者。
雖然歐委會本著優(yōu)化歐盟公共采購規(guī)則，增加采購程序靈活度的初衷對指令進行改革，然而仍有學者會對這些規(guī)則在實踐中是否達到改革本意產(chǎn)生質(zhì)疑。毫無疑問，其中的一些新規(guī)定也會增加締約機構(gòu)的管理壓力，如對合同的分割、對反腐的要求以及對成本效益原則的評估等，這些都將促使締約機構(gòu)盡快熟悉新規(guī)則，了解條款變更中的微妙變化。
（朱穎 編譯）
新指令的變化點
公共部門指令（2014/24/EU）
門檻價：新指令并未對現(xiàn)有門檻價做出修改，但新增了社會與其他特定服務在公共采購指令中的門檻價為75萬歐元，在公用事業(yè)指令中的門檻價為100萬歐元。此外，新指令規(guī)定適用于特許經(jīng)營指令的門檻價為518.6萬歐元。
授予準則：未來采購合同授予的唯一標準，即合同需要在價格及質(zhì)量等條件上必須符合經(jīng)濟最有利標的這一準則。
合同修改：當合同修改金額達到一定數(shù)額時，需要重新開啟授予程序。
談判程序：公共部門使用競爭性談判程序?qū)⒉辉偈芟抻谥T多復雜條件。
資格預審階段的自我申明：引入標準化歐盟單一采購文件，允許競標者在資格預審階段提供自我證明，證明其符合選擇標準。
電子化通訊：除例外條件下，所有招標項目信息傳遞與交換必須使用電子手段，成員國需要在2017年4月18日前實現(xiàn)中央實體采購全電子化，其他機構(gòu)與公用事業(yè)單位采購全電子化可延遲至2018年10月18日。
合同分割：締約機構(gòu)須在招標文件或在授予程序下的合同報告中，對為何沒能將合同分割成多個部分進行解釋。
公共部門實體間的合同：新指令鞏固并澄清了現(xiàn)行案例法中對內(nèi)部合同授予與共享服務采購適用性的規(guī)定。
取消對最少營業(yè)額的限定：取消企業(yè)營業(yè)額至少高于合同總價值兩倍這一限制性條款。
排除過去不足：允許締約機構(gòu)將過去合作中有不良績效表現(xiàn)的供應商排除在外。
縮短程序時間期限：縮短了供應商提交投標申請及受邀供應商回復的時間。此外，一種新的公開加速程序也被引入。
公用事業(yè)部門指令（2014/25/EU）
框架協(xié)議：引入一種最長期限達8年的框架協(xié)議，并且規(guī)定“call-off”框架協(xié)議在授予時須遵照框架協(xié)議采購文件中設置的目標規(guī)則或準則。
大量列在公共部門采購規(guī)則中的變化也同樣適用于公用事業(yè)部門采購，同時新指令不限制公用事業(yè)部門使用談判程序。
特許經(jīng)營指令（2014/23/EU）
舊版公共部門指令對工程類特許經(jīng)營合同的授予設置了限制性規(guī)則，并明確將服務類特許經(jīng)營合同排除在外，在公用事業(yè)指令中，所有類型的特許經(jīng)營合同都未被包含在內(nèi)。如今，2014/23/EU指令適用于所有價值超過518.6萬歐元的工程/服務類特許經(jīng)營合同，這些合同都需要在歐盟官方公報上刊登招標信息，并根據(jù)規(guī)定的采購目標、授予準則進行采購。
（朱穎 編譯）
來源：中國政府采購報
