《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》的出臺、實(shí)施是我國政府采購制度建設(shè)新的里程碑，填補(bǔ)了非招標(biāo)采購方式管理的制度空白，對規(guī)范非招標(biāo)采購行為具有重要意義。然而實(shí)踐中還存在一些問題，需要出臺具體的實(shí)施辦法加以解決。
這些問題主要包括：財政部門是否可以審批擬采用非招標(biāo)采購方式的工程項(xiàng)目？自行選定評審專家意味著什么？相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員能否和評審專家劃等號？實(shí)質(zhì)響應(yīng)供應(yīng)商不足三家，能否現(xiàn)場改競爭性談判？單一來源采購是否應(yīng)該收取保證金？這就需要各省、自治區(qū)、直轄市財政部門根據(jù)《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》的規(guī)定，制定具體的實(shí)施辦法，增強(qiáng)操作性。
《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱《辦法》）已于2月1日起施行。《辦法》出臺后，武漢市曾專門召開學(xué)習(xí)貫徹座談會，組織代理機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位代表，特邀湖北省財政廳、武漢市監(jiān)察局、武漢市審計局有關(guān)處室負(fù)責(zé)人進(jìn)行集中討論。大家認(rèn)為，《辦法》的出臺、實(shí)施是我國政府采購制度建設(shè)新的里程碑，填補(bǔ)了非招標(biāo)采購方式管理的制度空白，對規(guī)范非招標(biāo)采購行為具有重要意義。
根據(jù)規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門可以根據(jù)《辦法》制定具體實(shí)施辦法。在湖北省出臺具體的實(shí)施辦法之前，武漢市政府采購操作執(zhí)行中可能會存在一些難點(diǎn)。筆者結(jié)合工作實(shí)踐提出以下觀點(diǎn)討論，供制定具體實(shí)施辦法時參考。
固定程序 非招標(biāo)工程項(xiàng)目由財政部門審批
《辦法》第四條規(guī)定，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)采購方式的，采購人應(yīng)當(dāng)在采購活動開始前，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后，向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)。
實(shí)踐中這一點(diǎn)可能存在理解偏差和執(zhí)行困難，因?yàn)椤掇k法》對達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、擬采用非招標(biāo)采購方式的政府采購工程項(xiàng)目應(yīng)該由誰審批沒有作出規(guī)定。
《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實(shí)施條例》第七條明確規(guī)定了招標(biāo)方式的審批、核準(zhǔn)部門，即按照國家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，其招標(biāo)范圍、招標(biāo)方式、招標(biāo)組織形式應(yīng)當(dāng)報項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)。雖然也沒有明確不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情形由誰審批采購方式，但業(yè)界通常認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門審批、核準(zhǔn)非招標(biāo)方式。
現(xiàn)在的問題是，財政部門是否還需要根據(jù)《辦法》對其擬采用非招標(biāo)方式進(jìn)行審批？根據(jù)《辦法》第二條的規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)采用非招標(biāo)采購方式采購貨物、工程和服務(wù)的，適用本辦法。所以，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的政府采購工程項(xiàng)目，擬采用非招標(biāo)采購方式的，顯然需要財政部門進(jìn)行審批。
另外，《辦法》第七條規(guī)定，達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物或者服務(wù)采購項(xiàng)目，或者達(dá)到招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府采購工程，競爭性談判小組或者詢價小組應(yīng)當(dāng)由5人以上單數(shù)組成。
如何理解"達(dá)到招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府采購工程"呢？是否按照《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（原國家計委令第3號）執(zhí)行？達(dá)到招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的政府采購工程擬采用非招標(biāo)采購方式的，又由誰來審批，按什么程序辦理相關(guān)手續(xù)？
《辦法》并沒有明確這些問題。各省（區(qū)、市）在制定具體實(shí)施辦法時，對達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)、擬采用非招標(biāo)采購方式的政府采購工程項(xiàng)目要有明確的規(guī)定，同時要說明由誰審批，以便基層操作執(zhí)行。
細(xì)化條款 選用專家條件應(yīng)明確具體
《辦法》第七條規(guī)定，采用競爭性談判、詢價方式采購的政府采購項(xiàng)目，評審專家應(yīng)當(dāng)從政府采購評審專家?guī)靸?nèi)相關(guān)專業(yè)的專家名單中隨機(jī)抽取。技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)的競爭性談判采購項(xiàng)目，通過隨機(jī)方式難以確定合適的評審專家的，經(jīng)主管預(yù)算單位同意，可以自行選定評審專家。
這里的"經(jīng)主管預(yù)算單位同意"，沒有說明是否還需要經(jīng)過財政部門批準(zhǔn)，與《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第18號）第四十八條"可以采取選擇性方式確定評標(biāo)專家"的規(guī)定有明顯區(qū)別。同時，"自行選定評審專家"也沒有明確是從專家?guī)熘羞x定，還是從專家?guī)焱膺x定。
筆者認(rèn)為，既然是評審專家，前提應(yīng)該是財政部門經(jīng)過一定程序聘請的，也就是專家?guī)熘械膶＜摇?自行選定"是否意味著可以指名道姓地選人，而不是隨機(jī)選??？政府采購評審專家應(yīng)該實(shí)行"統(tǒng)一條件、分級管理、資源共享、隨機(jī)選取、管用分離"的原則，各地在制定具體實(shí)施辦法時，需要進(jìn)一步明確這個問題。
《辦法》第四十一條規(guī)定，采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價格并保證采購項(xiàng)目質(zhì)量。
這里所說的"相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人員"顯然不是指政府采購評審專家。那么，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)如何界定，專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)具備什么條件？如何選定專業(yè)人員，能否從專家?guī)熘须S機(jī)選定或者自行選定？這些是否都由具體執(zhí)行人員自行把握，不需要經(jīng)過財政部門同意？
這些問題不明確，在單一來源采購活動中的論證、補(bǔ)充論證、后期與供應(yīng)商商定成交價三個環(huán)節(jié)中，"專業(yè)人員"就可能會重復(fù)。
升級電子化平臺 方便采購人申報
《辦法》第五條規(guī)定，根據(jù)本辦法第四條申請采用非招標(biāo)采購方式采購的，采購人應(yīng)當(dāng)向財政部門提交以下材料并對材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)：采購人名稱、采購項(xiàng)目名稱、項(xiàng)目概況等項(xiàng)目基本情況說明；項(xiàng)目預(yù)算金額、預(yù)算批復(fù)文件或者資金來源證明；擬申請采用的采購方式和理由。
當(dāng)前，武漢市申請采用非招標(biāo)采購方式一般通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)申報，上述部分材料還沒有合適的窗口上傳電子版資料，需要對現(xiàn)有的電子化政府采購系統(tǒng)進(jìn)行升級改造，或者要求提供紙質(zhì)文字資料，并做好其檔案分類保管工作。
《辦法》第十八條規(guī)定，采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在成交供應(yīng)商確定后2個工作日內(nèi)，在省級以上財政部門指定的媒體上公告成交結(jié)果，同時向成交供應(yīng)商發(fā)出成交通知書，并將競爭性談判文件、詢價通知書隨成交結(jié)果同時公告。
湖北省在制定具體實(shí)施辦法時，要說明競爭性談判文件、詢價通知書在省級以上財政部門指定媒體上進(jìn)行公告，具體在哪個欄目公告也應(yīng)當(dāng)有明確的規(guī)定，以便市級政府采購管理系統(tǒng)與湖北省政府采購網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息無縫對接、同步發(fā)布。
招標(biāo)能否現(xiàn)場改談判待明確
《辦法》第二十七條規(guī)定，公開招標(biāo)的貨物、服務(wù)采購項(xiàng)目，招標(biāo)過程中提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)按照本辦法第四條經(jīng)本級財政部門批準(zhǔn)后可以與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競爭性談判采購，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)文件中的采購需求編制談判文件，成立談判小組，由談判小組對談判文件進(jìn)行確認(rèn)。
此處的"經(jīng)本級財政部門批準(zhǔn)"是否可以理解為：如果財政部門能夠在現(xiàn)場批準(zhǔn)，就可以直接進(jìn)行后續(xù)程序，直至完成競爭性談判任務(wù)；或者暫停采購活動，待財政部門書面批準(zhǔn)后再開展采購活動。省級財政部門制定具體實(shí)施辦法時，對此應(yīng)明確予以界定。
需規(guī)定單一來源是否收保證金
根據(jù)《辦法》第十一條的規(guī)定，談判文件、詢價通知書應(yīng)當(dāng)包括供應(yīng)商資格條件、采購邀請、采購方式、采購預(yù)算、采購需求、采購程序、價格構(gòu)成或者報價要求、響應(yīng)文件編制要求、提交響應(yīng)文件截止時間及地點(diǎn)、保證金交納數(shù)額和形式、評定成交的標(biāo)準(zhǔn)等。
這從側(cè)面說明采用競爭性談判、詢價采購方式的采購活動可以收取保證金，但采用單一來源采購方式的采購活動是否應(yīng)該收取保證金則不是很清楚，各地在制定具體實(shí)施辦法時，需要進(jìn)一步明確這個問題。
邀請供應(yīng)商方式不能有歧義
《辦法》第十二條規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布公告、從省級以上財政部門建立的供應(yīng)商庫中隨機(jī)抽取或者采購人和評審專家分別書面推薦的方式邀請不少于3家符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商參與競爭性談判或者詢價采購活動。
省級以上財政部門如何建立供應(yīng)商庫，包括哪些關(guān)鍵要素？例如企業(yè)屬地、類型、賬戶、主要經(jīng)營產(chǎn)品等基本信息，以及入庫工作流程、啟用時間等，應(yīng)當(dāng)有具體操作辦法，便于全省行政區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一執(zhí)行和發(fā)揮政府采購政策功能。
另外，采取"供應(yīng)商庫隨機(jī)選取"和"采購人、評審專家書面推薦"供應(yīng)商后，是否還需要公告競爭性談判或者詢價采購信息？筆者建議按照《政府采購信息公告管理辦法》（財政部令第19號）的有關(guān)規(guī)定予以公告。
應(yīng)說明供應(yīng)商退出談判怎么辦
《辦法》第三十四條規(guī)定，已提交響應(yīng)文件的供應(yīng)商，在提交最后報價之前，可以根據(jù)談判情況退出談判。問題是，如果只有3家供應(yīng)商提交響應(yīng)文件，其中一家在提交最終報價前退出怎么辦？剩下兩家，能否繼續(xù)談判？如果財政部門同意，在只有2家供應(yīng)商提交響應(yīng)文件的情況下，其中一名在提交最終報價前退出，又該如何處理？這類特殊情況應(yīng)當(dāng)在具體的實(shí)施辦法中予以明確。
可適當(dāng)授權(quán)基層財政部門審批
武漢市有13個行政區(qū)、4個開發(fā)區(qū)，其下屬的預(yù)算單位屬于一級財政預(yù)算管理對象。如果一家區(qū)屬的基層預(yù)算單位擬采用非招標(biāo)采購方式，按照《辦法》規(guī)定，報經(jīng)主管預(yù)算單位同意后都要向設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財政部門申請批準(zhǔn)。這樣一來就會把市級財政部門擺在兩難境地。遵照《辦法》執(zhí)行，市級財政部門肯定忙不過來。筆者建議，在制定具體的實(shí)施辦法時，可以考慮授權(quán)基層財政部門批準(zhǔn)擬采用非招標(biāo)采購方式的申請。
來源： 政府采購信息報 作者：楊錫才
