競談兩家供應商參與問題如何解
http://www.hrhg.com.cn/index.php
發(fā)布日期：2014年03月28日
■ 陳澤
案情◆◆◆
最近，某政府采購中心組織了專業(yè)體育項目器材租賃服務競爭性談判采購項目，這是該中心十幾年來第一次進行該類項目的采購。公告發(fā)出后，到規(guī)定的截止時間，只有兩家供應商前來參加談判，因采購單位要組織重要的國際賽事，時間較緊，不能反復進行采購，因此在征得監(jiān)管部門同意后采購活動繼續(xù)進行。最終，報價低于采購文件公布的預算且最低的供應商成為候選成交供應商，而另一家供應商的報價則超出了采購文件公布的預算。結果公布后，沒有成交的供應商以該項目違反《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，簡稱“74號令”）第三十三條和三十七條規(guī)定為由提出質疑，采購中心經復審終止了這次采購。但下面如何進行采購，采購中心犯難了。
經了解，該體育項目比較專業(yè)，不屬于比較普及的項目，且所需器材花費較大，因此周邊地區(qū)經營該器材租賃的供應商很少，前來參加談判的供應商是外省周邊兩個經濟發(fā)達地區(qū)的供應商。國內幾個開展此項體育活動的省份也有幾個此類供應商，但因離該省較遠，考慮成本因素，不愿意前來。如果該項目重新采購，在沒有新的供應商加入的前提下，即使兩家供應商的報價都在預算內，采購結果公布后，沒有成交的供應商仍可以不足三家為由提起質疑，則這個采購項目也就無法完成。
思考◆◆◆
首先，74號令第十二條明確規(guī)定了選擇參與競爭性談判或詢價采購供應商的三種辦法，即發(fā)布公告、從省級供應商庫中隨機抽取、采購人和評委書面推薦。在絕大多數情況下，采購活動中都會有三家以上的供應商參與。但在一些特殊的采購項目上不管采用哪種方式，都存在一個問題，即可能出現參與采購活動的供應商、實質性響應的供應商或報價在預算內的供應商不足三家的情形。
其次，根據74號令第三十三條、三十七條、第五十條的規(guī)定出現上述情況采購活動應當終止。如果上述情況中只有一家供應商，采購人或采購代理機構還可以請示同級財政部門改為單一來源采購。如果只有兩家，按74號令要求應當終止采購，重新組織，但如果重新組織后仍只有兩家怎么辦，74號令沒有規(guī)定。采購代理機構只能再次重新組織。而采購人認為已邀請了三家以上的供應商，不能因為有的供應商不來，就使采購單位的相關工作無法及時開展，如果一直湊不齊三家，難道采購活動就無法進行了？
事實上，自今年2月1日74號令施行以來，在一些專業(yè)設備和專業(yè)服務項目的采購上不時出現只有兩家供應商的情形。在此以前，競爭性談判和詢價采購到規(guī)定的截止時間，如果只有兩家供應商參與，只要評委審核采購文件沒有排他性、歧視性條款，采購中心按規(guī)定在財政部門指定媒體發(fā)布公告，且沒有供應商對采購文件提出質疑，則采購活動繼續(xù)進行，最終評出成交供應商。但74號令實施后，只能當場終止采購，重新組織采購活動。這種情況有可能迫使個別采購人和供應商在知道參與采購活動的供應商不足三家的情況下采取不適當的方式特意邀請其他供應商前來陪襯，以便湊足三家供應商，使采購活動得以繼續(xù)進行。而采購代理機構則可以建議采購人在時間充足的情況下這樣來操作，即在競爭性談判或詢價采購第一次只有兩家供應商前來參與的情況下，采購終止，改用公開招標方式，到截止時間只有兩家供應商參與，宣布廢標，同時向監(jiān)管部門申請采用競爭性談判或詢價采購方式，監(jiān)管部門批準后，再邀請原來投標的兩家供應商前來談判或報價，此后無論實質性響應的供應商或報價在預算內的供應商是一家還是兩家，采購活動仍然能夠進行。只不過完成這個采購項目的時間大大延長而已，雖然其采購金額可能只有幾十萬元或十幾萬元。
關于造成供應商不足三家的情況主要有以下幾方面原因：經營該產品的供應商或提供某種服務的供應商在一定地區(qū)確實很少；由于非招標采購方式的金額都較小（一般在100萬元以下），且成交標準以低價為主，部分供應商估計自己不容易成交，因此興趣不大，不愿參加；供應商不知道采購信息，沒有參加；由于采購文件公布了采購預算，如果預算較低，部分供應商覺得無利可圖，不愿參加。
尤其是一些偶爾采購一次，且屬于專業(yè)設備和專業(yè)服務的項目，即使采用74號令第十二條規(guī)定的第三種方式，由采購人和評委推薦，也很難保證有三家以上供應商參與采購活動。
此外，采購人，采購代理機構發(fā)布采購公告意味著向所有潛在的供應商發(fā)出了邀請；采用隨機方式或推薦方式邀請三家以上供應商，也體現了采購方的誠意。但這并不意味著被邀請的供應商就有義務必須參加這次采購活動。因此一味地要求參與采購的供應商必須滿足三家，有時可能是強人所難。
實際上74號令第二十七條第二款規(guī)定，公開招標的貨物、服務項目，如果提交投標文件或者經評審實質性響應招標文件要求的供應商只有兩家時，采購人、采購代理機構可經本級財政部門批準與該兩家供應商進行競爭性談判采購，符合這種情形的供應商最低數量可以為兩家。也就是說公開招標轉為競爭性談判后，供應商的最低數量可以為兩家。有一種觀點認為，沒有達到必須進行公開招標標準而采用競爭性談判和詢價采購的項目，也可以比照此款執(zhí)行。但筆者理解，該條款僅適用公開招標轉競爭性談判這種情況，并不適用首次采用競爭性談判或詢價采購方式的情形。否則，第三十三條、第三十七條、第五十條的有關規(guī)定，就沒有存在的必要了。特別是第五十條中規(guī)定的沒有例外的情形。
綜上所述，為實事求是地解決問題，筆者認為，權威部門應當以條規(guī)解釋的形式明確規(guī)定。競爭性談判在財政部門指定的媒體發(fā)布公告后或邀請了三家以上供應商后，到規(guī)定的截止時間，不足三家供應商參與的或實質性響應的供應商不足三家的或最終報價在預算內不足三家的，且經評審專家確認采購文件沒有歧視性、排他性條款，采購程序合法，采購人、采購代理機構可以向監(jiān)管部門申請，經批準后采購活動繼續(xù)進行。如果從謹慎性角度出發(fā)，也可以規(guī)定，在重新組織采購后，仍不足三家供應商響應或報價在預算內的，經評審專家確認采購文件沒有歧視性、排他性條款的，且采購程序合法，采購人、采購代理機構可以向監(jiān)管部門申請，經批準后采購活動繼續(xù)進行。
（作者單位：南京市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
案情◆◆◆
最近，某政府采購中心組織了專業(yè)體育項目器材租賃服務競爭性談判采購項目，這是該中心十幾年來第一次進行該類項目的采購。公告發(fā)出后，到規(guī)定的截止時間，只有兩家供應商前來參加談判，因采購單位要組織重要的國際賽事，時間較緊，不能反復進行采購，因此在征得監(jiān)管部門同意后采購活動繼續(xù)進行。最終，報價低于采購文件公布的預算且最低的供應商成為候選成交供應商，而另一家供應商的報價則超出了采購文件公布的預算。結果公布后，沒有成交的供應商以該項目違反《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，簡稱“74號令”）第三十三條和三十七條規(guī)定為由提出質疑，采購中心經復審終止了這次采購。但下面如何進行采購，采購中心犯難了。
經了解，該體育項目比較專業(yè)，不屬于比較普及的項目，且所需器材花費較大，因此周邊地區(qū)經營該器材租賃的供應商很少，前來參加談判的供應商是外省周邊兩個經濟發(fā)達地區(qū)的供應商。國內幾個開展此項體育活動的省份也有幾個此類供應商，但因離該省較遠，考慮成本因素，不愿意前來。如果該項目重新采購，在沒有新的供應商加入的前提下，即使兩家供應商的報價都在預算內，采購結果公布后，沒有成交的供應商仍可以不足三家為由提起質疑，則這個采購項目也就無法完成。
思考◆◆◆
首先，74號令第十二條明確規(guī)定了選擇參與競爭性談判或詢價采購供應商的三種辦法，即發(fā)布公告、從省級供應商庫中隨機抽取、采購人和評委書面推薦。在絕大多數情況下，采購活動中都會有三家以上的供應商參與。但在一些特殊的采購項目上不管采用哪種方式，都存在一個問題，即可能出現參與采購活動的供應商、實質性響應的供應商或報價在預算內的供應商不足三家的情形。
其次，根據74號令第三十三條、三十七條、第五十條的規(guī)定出現上述情況采購活動應當終止。如果上述情況中只有一家供應商，采購人或采購代理機構還可以請示同級財政部門改為單一來源采購。如果只有兩家，按74號令要求應當終止采購，重新組織，但如果重新組織后仍只有兩家怎么辦，74號令沒有規(guī)定。采購代理機構只能再次重新組織。而采購人認為已邀請了三家以上的供應商，不能因為有的供應商不來，就使采購單位的相關工作無法及時開展，如果一直湊不齊三家，難道采購活動就無法進行了？
事實上，自今年2月1日74號令施行以來，在一些專業(yè)設備和專業(yè)服務項目的采購上不時出現只有兩家供應商的情形。在此以前，競爭性談判和詢價采購到規(guī)定的截止時間，如果只有兩家供應商參與，只要評委審核采購文件沒有排他性、歧視性條款，采購中心按規(guī)定在財政部門指定媒體發(fā)布公告，且沒有供應商對采購文件提出質疑，則采購活動繼續(xù)進行，最終評出成交供應商。但74號令實施后，只能當場終止采購，重新組織采購活動。這種情況有可能迫使個別采購人和供應商在知道參與采購活動的供應商不足三家的情況下采取不適當的方式特意邀請其他供應商前來陪襯，以便湊足三家供應商，使采購活動得以繼續(xù)進行。而采購代理機構則可以建議采購人在時間充足的情況下這樣來操作，即在競爭性談判或詢價采購第一次只有兩家供應商前來參與的情況下，采購終止，改用公開招標方式，到截止時間只有兩家供應商參與，宣布廢標，同時向監(jiān)管部門申請采用競爭性談判或詢價采購方式，監(jiān)管部門批準后，再邀請原來投標的兩家供應商前來談判或報價，此后無論實質性響應的供應商或報價在預算內的供應商是一家還是兩家，采購活動仍然能夠進行。只不過完成這個采購項目的時間大大延長而已，雖然其采購金額可能只有幾十萬元或十幾萬元。
關于造成供應商不足三家的情況主要有以下幾方面原因：經營該產品的供應商或提供某種服務的供應商在一定地區(qū)確實很少；由于非招標采購方式的金額都較小（一般在100萬元以下），且成交標準以低價為主，部分供應商估計自己不容易成交，因此興趣不大，不愿參加；供應商不知道采購信息，沒有參加；由于采購文件公布了采購預算，如果預算較低，部分供應商覺得無利可圖，不愿參加。
尤其是一些偶爾采購一次，且屬于專業(yè)設備和專業(yè)服務的項目，即使采用74號令第十二條規(guī)定的第三種方式，由采購人和評委推薦，也很難保證有三家以上供應商參與采購活動。
此外，采購人，采購代理機構發(fā)布采購公告意味著向所有潛在的供應商發(fā)出了邀請；采用隨機方式或推薦方式邀請三家以上供應商，也體現了采購方的誠意。但這并不意味著被邀請的供應商就有義務必須參加這次采購活動。因此一味地要求參與采購的供應商必須滿足三家，有時可能是強人所難。
實際上74號令第二十七條第二款規(guī)定，公開招標的貨物、服務項目，如果提交投標文件或者經評審實質性響應招標文件要求的供應商只有兩家時，采購人、采購代理機構可經本級財政部門批準與該兩家供應商進行競爭性談判采購，符合這種情形的供應商最低數量可以為兩家。也就是說公開招標轉為競爭性談判后，供應商的最低數量可以為兩家。有一種觀點認為，沒有達到必須進行公開招標標準而采用競爭性談判和詢價采購的項目，也可以比照此款執(zhí)行。但筆者理解，該條款僅適用公開招標轉競爭性談判這種情況，并不適用首次采用競爭性談判或詢價采購方式的情形。否則，第三十三條、第三十七條、第五十條的有關規(guī)定，就沒有存在的必要了。特別是第五十條中規(guī)定的沒有例外的情形。
綜上所述，為實事求是地解決問題，筆者認為，權威部門應當以條規(guī)解釋的形式明確規(guī)定。競爭性談判在財政部門指定的媒體發(fā)布公告后或邀請了三家以上供應商后，到規(guī)定的截止時間，不足三家供應商參與的或實質性響應的供應商不足三家的或最終報價在預算內不足三家的，且經評審專家確認采購文件沒有歧視性、排他性條款，采購程序合法，采購人、采購代理機構可以向監(jiān)管部門申請，經批準后采購活動繼續(xù)進行。如果從謹慎性角度出發(fā)，也可以規(guī)定，在重新組織采購后，仍不足三家供應商響應或報價在預算內的，經評審專家確認采購文件沒有歧視性、排他性條款的，且采購程序合法，采購人、采購代理機構可以向監(jiān)管部門申請，經批準后采購活動繼續(xù)進行。
（作者單位：南京市政府采購中心）
來源：中國政府采購報
