PFI：公私間的長期服務合同
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發(fā)布日期：2014年02月25日
PFI（Private Finance Initiative, 私人主動融資）始于上世紀90年代初財政緊縮時期的英國。英國政府積極與私人部門合作提供公共服務，并在公共工程建設中引入私人投資。在PFI項目高峰時期，英國約10%的公共部門投資均采用這種模式。PFI的出現(xiàn)，改善了公私部門長久以來的對抗關系，并于1997年后逐漸在法國、西班牙、加拿大甚至東南亞國家基礎設施項目中嶄露頭角。
服務合同
PFI的雛形出現(xiàn)于上世紀80年代末期的英國與澳大利亞，并于1992年首次由英國保守黨提出,它是公共部門與私人企業(yè)間簽訂的一種長期合同（通常為25-30年），由私人部門負責對包括學校、醫(yī)院等基礎設施項目進行設計、建筑、融資、運營及維修（DBFO）。由于私人部門需要在項目建成后繼續(xù)承擔維護或運營等責任，因此PFI更像是一種長期的“服務合同”，而不能被簡單歸類為普通的工程合同。
非私有化是公共部門選擇PFI模式的原因之一，由于政府能夠繼續(xù)保留項目的絕對所有權，而私人部門則會在合同期結束后交出運營權，因此備受公共部門推崇。與特許經(jīng)營模式的不同之處在于，PFI項目提供的是一種融資模式，而非僅僅是資金，公共部門會在項目結束后進行支付并因此產(chǎn)生財政效應，而特許經(jīng)營則通常由最終使用者埋單。
私人主動承擔風險
對于利益相關者來說，將風險在不同部門間進行合理分配無疑是最有效率的方式。與自始至終使用納稅收入建設公共項目的傳統(tǒng)方式不同，PFI強調私人部門的主動性，由私人部門承擔項目融資、建造、運營、交付等關鍵風險，并在較長的時間段內從政府方收回成本及利息。這意味著政府在項目建設之初不需要支付巨額資金。
當然，將關鍵風險分配給私人部門并不意味著政府能充當甩手掌柜的角色，如何將風險在不同部門間進行合理分配是必須要考慮的因素?！叭麸L險分配不合理將大幅提高私人部門成本支出，項目對投資者的吸引力也會在一定程度上有所降低，在能夠利用經(jīng)濟規(guī)模實現(xiàn)節(jié)約資金的領域，公共部門有責任承擔一部分風險，諸如緊急采購和保險項目等?！庇芾碜稍儏f(xié)會解釋道。
私人主動的高效性
過去，許多傳統(tǒng)公共采購項目不是會面臨超出預算的問題，就是落入交付延期的窘境。根據(jù)2003年英國國家審計辦公室的統(tǒng)計，傳統(tǒng)方式下的采購項目中73%會超出預算，70%有著交付延遲的問題。而在PFI模式下，公共部門只需在工程交付后按合同協(xié)議價格付款，這意味著私人部門只有按期完工才能從政府方收回投資，這使得大部分PFI項目能在預算內按時交付。英國財政部曾對61個PFI項目進行分析，發(fā)現(xiàn)其中89%的項目能按期交付且所有項目均未超出公共預算范圍，同時，77%的公共部門管理者表示項目最終達到了預期標準。
私營部門在PFI下?lián)碛懈嘧灾餍?，如根?jù)企業(yè)專長和技能與政府探討項目的可行性方案，包括融資、設計、實施及后期運營，更能實現(xiàn)效率與創(chuàng)新等；而政府部門也能從復雜的基礎設施項目操作中得以解脫，通過彼此間的資源整合和重新分配，提高資源的使用效率，最終達成雙贏局面。
由于PFI模式下，私人部門績效會在很大程度上決定其資本的風險程度，這使得私人部門不得不在合同的生命周期內保持服務的高標準。同時，由于公共部門僅規(guī)定項目何時交付，而私人部門能在如何交付方面擁有更多主動權。這意味著私人部門能夠著眼于滿足需求的創(chuàng)新方式，使公共建設項目適應競爭市場。
此外，有學者認為，PFI具備著帶動經(jīng)濟增長的額外效應，由于項目引入私人資本，加速投資所帶動的經(jīng)濟增長將大大超過傳統(tǒng)模式下單純通過稅收支付公共設施建設。同時，私人部門在創(chuàng)新、項目管理技巧方面也會更勝公共部門一籌。但值得注意的是，項目的最終支付方為公共部門，用納稅人的資金支付公共設施投資會在一定程度上抵消投資所努力推動的經(jīng)濟增長。
風險轉移的代價
一些觀點認為PFI之所以在預算緊縮時期成為公共采購的寵兒，是由于政府將風險轉嫁給了私人部門，使其能以較低成本借到資金。例如日本及一些歐盟國家，都是在經(jīng)濟不景氣、政府預算赤字和債務過高，為避免通貨膨脹對經(jīng)濟造成長期損害情況下推行PFI模式的。
然而，風險轉移策略并非毫無代價。私人融資成本通常高于政府借貸，尤其在金融危機爆發(fā)后這兩者間的差異更明顯。一個典型的PFI項目資本成本通常超過8%，是政府長期債券利率（4%）的2倍。融資成本差異意味著公共部門需要為風險轉移策略付出代價，而這筆費用最終是由納稅人埋單。
同時，公共部門還需為投資者提供一定的投資回報，這都導致PFI項目成本并不一定低于傳統(tǒng)采購方式。而將風險轉移給私人部門也并非一勞永逸，若投資者因種種原因導致無法償貸，風險將轉移到銀行或其他貸款機構。
2000年前后，有關英國PFI項目成本高于其真實價值的丑聞不絕于耳，一些學者質疑PFI無非是公共部門使用的會計花招，政府不需要在項目建設之初支付費用，而這筆大額支出并未消失，只是被延遲到二三十年后由納稅人承擔。此外，由于一些合同還包含項目運營后私人部門提供的維修服務，這意味著項目會在未來發(fā)生更多費用，并為下幾屆政府帶來更大支付壓力。
2008年后，由于需要面對國內經(jīng)濟衰退與國際金融市場動蕩的雙重危機，英國采用PFI模式建設新基礎設施項目大幅縮減，政府認為有必要把有限的資金投入在諸如能源、寬帶或交通等經(jīng)濟性基礎設施方面，而非局限于醫(yī)院、學?；虮O(jiān)獄等社會性基礎設施。
如今，英國經(jīng)濟形勢仍不明朗，同時政府面臨著巨大的財務壓力，英國政府選擇對原有PFI模式進行修繕，重新提出了PF2模式。然而，PF2模式是否能完美解決所有問題仍有待時間證明。與此同時，新興經(jīng)濟體國家也逐漸成為PFI推廣的中堅力量，如何認清PFI的優(yōu)劣勢，并將這種模式適應本國國情與經(jīng)濟發(fā)展，對于決策者來說都將十分關鍵。
（朱穎編譯）
來源：中國政府采購報
服務合同
PFI的雛形出現(xiàn)于上世紀80年代末期的英國與澳大利亞，并于1992年首次由英國保守黨提出,它是公共部門與私人企業(yè)間簽訂的一種長期合同（通常為25-30年），由私人部門負責對包括學校、醫(yī)院等基礎設施項目進行設計、建筑、融資、運營及維修（DBFO）。由于私人部門需要在項目建成后繼續(xù)承擔維護或運營等責任，因此PFI更像是一種長期的“服務合同”，而不能被簡單歸類為普通的工程合同。
非私有化是公共部門選擇PFI模式的原因之一，由于政府能夠繼續(xù)保留項目的絕對所有權，而私人部門則會在合同期結束后交出運營權，因此備受公共部門推崇。與特許經(jīng)營模式的不同之處在于，PFI項目提供的是一種融資模式，而非僅僅是資金，公共部門會在項目結束后進行支付并因此產(chǎn)生財政效應，而特許經(jīng)營則通常由最終使用者埋單。
私人主動承擔風險
對于利益相關者來說，將風險在不同部門間進行合理分配無疑是最有效率的方式。與自始至終使用納稅收入建設公共項目的傳統(tǒng)方式不同，PFI強調私人部門的主動性，由私人部門承擔項目融資、建造、運營、交付等關鍵風險，并在較長的時間段內從政府方收回成本及利息。這意味著政府在項目建設之初不需要支付巨額資金。
當然，將關鍵風險分配給私人部門并不意味著政府能充當甩手掌柜的角色，如何將風險在不同部門間進行合理分配是必須要考慮的因素?！叭麸L險分配不合理將大幅提高私人部門成本支出，項目對投資者的吸引力也會在一定程度上有所降低，在能夠利用經(jīng)濟規(guī)模實現(xiàn)節(jié)約資金的領域，公共部門有責任承擔一部分風險，諸如緊急采購和保險項目等?！庇芾碜稍儏f(xié)會解釋道。
私人主動的高效性
過去，許多傳統(tǒng)公共采購項目不是會面臨超出預算的問題，就是落入交付延期的窘境。根據(jù)2003年英國國家審計辦公室的統(tǒng)計，傳統(tǒng)方式下的采購項目中73%會超出預算，70%有著交付延遲的問題。而在PFI模式下，公共部門只需在工程交付后按合同協(xié)議價格付款，這意味著私人部門只有按期完工才能從政府方收回投資，這使得大部分PFI項目能在預算內按時交付。英國財政部曾對61個PFI項目進行分析，發(fā)現(xiàn)其中89%的項目能按期交付且所有項目均未超出公共預算范圍，同時，77%的公共部門管理者表示項目最終達到了預期標準。
私營部門在PFI下?lián)碛懈嘧灾餍?，如根?jù)企業(yè)專長和技能與政府探討項目的可行性方案，包括融資、設計、實施及后期運營，更能實現(xiàn)效率與創(chuàng)新等；而政府部門也能從復雜的基礎設施項目操作中得以解脫，通過彼此間的資源整合和重新分配，提高資源的使用效率，最終達成雙贏局面。
由于PFI模式下，私人部門績效會在很大程度上決定其資本的風險程度，這使得私人部門不得不在合同的生命周期內保持服務的高標準。同時，由于公共部門僅規(guī)定項目何時交付，而私人部門能在如何交付方面擁有更多主動權。這意味著私人部門能夠著眼于滿足需求的創(chuàng)新方式，使公共建設項目適應競爭市場。
此外，有學者認為，PFI具備著帶動經(jīng)濟增長的額外效應，由于項目引入私人資本，加速投資所帶動的經(jīng)濟增長將大大超過傳統(tǒng)模式下單純通過稅收支付公共設施建設。同時，私人部門在創(chuàng)新、項目管理技巧方面也會更勝公共部門一籌。但值得注意的是，項目的最終支付方為公共部門，用納稅人的資金支付公共設施投資會在一定程度上抵消投資所努力推動的經(jīng)濟增長。
風險轉移的代價
一些觀點認為PFI之所以在預算緊縮時期成為公共采購的寵兒，是由于政府將風險轉嫁給了私人部門，使其能以較低成本借到資金。例如日本及一些歐盟國家，都是在經(jīng)濟不景氣、政府預算赤字和債務過高，為避免通貨膨脹對經(jīng)濟造成長期損害情況下推行PFI模式的。
然而，風險轉移策略并非毫無代價。私人融資成本通常高于政府借貸，尤其在金融危機爆發(fā)后這兩者間的差異更明顯。一個典型的PFI項目資本成本通常超過8%，是政府長期債券利率（4%）的2倍。融資成本差異意味著公共部門需要為風險轉移策略付出代價，而這筆費用最終是由納稅人埋單。
同時，公共部門還需為投資者提供一定的投資回報，這都導致PFI項目成本并不一定低于傳統(tǒng)采購方式。而將風險轉移給私人部門也并非一勞永逸，若投資者因種種原因導致無法償貸，風險將轉移到銀行或其他貸款機構。
2000年前后，有關英國PFI項目成本高于其真實價值的丑聞不絕于耳，一些學者質疑PFI無非是公共部門使用的會計花招，政府不需要在項目建設之初支付費用，而這筆大額支出并未消失，只是被延遲到二三十年后由納稅人承擔。此外，由于一些合同還包含項目運營后私人部門提供的維修服務，這意味著項目會在未來發(fā)生更多費用，并為下幾屆政府帶來更大支付壓力。
2008年后，由于需要面對國內經(jīng)濟衰退與國際金融市場動蕩的雙重危機，英國采用PFI模式建設新基礎設施項目大幅縮減，政府認為有必要把有限的資金投入在諸如能源、寬帶或交通等經(jīng)濟性基礎設施方面，而非局限于醫(yī)院、學?；虮O(jiān)獄等社會性基礎設施。
如今，英國經(jīng)濟形勢仍不明朗，同時政府面臨著巨大的財務壓力，英國政府選擇對原有PFI模式進行修繕，重新提出了PF2模式。然而，PF2模式是否能完美解決所有問題仍有待時間證明。與此同時，新興經(jīng)濟體國家也逐漸成為PFI推廣的中堅力量，如何認清PFI的優(yōu)劣勢，并將這種模式適應本國國情與經(jīng)濟發(fā)展，對于決策者來說都將十分關鍵。
（朱穎編譯）
來源：中國政府采購報
