如何理解并落實(shí)2013年全國政府采購工作會議提出的"四個轉(zhuǎn)變"改革思路？專家表示--
四個轉(zhuǎn)變指明方向 落實(shí)關(guān)鍵在制度設(shè)計(jì)
本期嘉賓：
孔 剛 廣東省政府采購中心主任
徐 進(jìn) 湖北省政府采購中心副巡視員
馮俏彬 國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授
主持人
本報記者 張斌偉
政府采購改革初期的出發(fā)點(diǎn)之一是反腐倡廉，法律、規(guī)章制度設(shè)計(jì)主要著眼點(diǎn)在于"程序正義"。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，單純地追求"程序正義"已不能適應(yīng)發(fā)展需要。政府采購從本質(zhì)上說是在滿足采購人需求的同時，提高財(cái)政性資金使用效益，保證采購過程公正廉潔，并發(fā)揮政策功能。
財(cái)政部提出要推動政府采購實(shí)現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"，既表明對當(dāng)前形勢的清楚認(rèn)識與積極應(yīng)變，又顯示出對政府采購存在問題的準(zhǔn)確把握和改革決心，非常必要、及時。
四個轉(zhuǎn)變順應(yīng)形勢要求
財(cái)政部提出"四個轉(zhuǎn)變"， 既表明對當(dāng)前形勢的清醒認(rèn)識，又顯示出對政府采購存在問題的準(zhǔn)確把握
主持人：財(cái)政部黨組成員、副部長劉昆在2013年全國政府采購工作會議上指出，當(dāng)前和今后一個時期，深化政府采購制度改革就是要實(shí)現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"：一是在制度目標(biāo)上，要從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)"物有所值"轉(zhuǎn)變；二是在市場規(guī)范上，要從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變；三是在操作執(zhí)行上，要從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變；四是在監(jiān)管方式上，要從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變。請三位嘉賓對此談一談看法。
孔剛：財(cái)政部召開2013年全國政府采購工作會議，吹響了深化政府采購制度改革的號角。作為集中采購機(jī)構(gòu)的一員，我對劉昆副部長提到的"四個轉(zhuǎn)變"印象深刻。這是在總結(jié)十余年政府采購工作的基礎(chǔ)上，針對現(xiàn)階段存在的問題，從不同角度對深化政府采購制度改革提出的具體要求，是有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)新時期推進(jìn)政府采購制度改革的努力方向。
"四個轉(zhuǎn)變"中，最重要的是制度目標(biāo)的轉(zhuǎn)變。要做到"用制度管采"、"用制度管人"，必須先完善各項(xiàng)規(guī)章制度。政府采購改革初期的一個很重要的出發(fā)點(diǎn)是反腐倡廉，法律制度設(shè)計(jì)主要著眼點(diǎn)在于"程序正義"。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，單純地追求"程序正義"已不能適應(yīng)發(fā)展需要。政府采購從本質(zhì)上說是在滿足采購人需求的同時，保證采購過程公正廉潔，并發(fā)揮政策功能。從這個角度看，提出"物有所值"等觀點(diǎn)是非常必要而且及時的。
徐進(jìn)：明確"四個轉(zhuǎn)變"改革思路，為今后一個時期政府采購工作指明了方向。我認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"，就應(yīng)該在政府采購理念、采購辦法及機(jī)制等制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行大的變革。
馮俏彬：我國政府采購制度改革取得的成績有目共睹。但隨著改革向縱深推進(jìn)，現(xiàn)行理念、模式、程序、方法、管理等已越來越多地顯示出與發(fā)展不相適應(yīng)的方面。一是我國加入GPA在即，現(xiàn)行政府采購制度在一些方面并不完全符合GPA的基本精神，一場大的變動近在眼前；二是近年來黨中央、國務(wù)院積極推動政府職能轉(zhuǎn)變，減少行政審批事項(xiàng)，大力倡導(dǎo)政府購買服務(wù)。
在新的形勢和要求下，財(cái)政部提出要推動政府采購實(shí)現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"，既表明對當(dāng)前形勢的清楚認(rèn)識與積極應(yīng)變，又顯示出對政府采購存在問題的準(zhǔn)確把握和改革決心，大方向值得肯定。
物有所值與提高政采資金使用效益目標(biāo)一致
標(biāo)的物如果不是"物有所值"，采購資金使用效益再好、節(jié)支率再高也毫無意義
主持人：《政府采購法》第一條規(guī)定了五大立法宗旨，即規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。
請問三位嘉賓，"從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)’物有所值’轉(zhuǎn)變"與提高政府采購資金的使用效益是否矛盾？"物有所值"的標(biāo)準(zhǔn)是什么？監(jiān)管部門、操作機(jī)構(gòu)、采購人該如何實(shí)現(xiàn)"物有所值"的采購目標(biāo)？
孔剛："物有所值"是提高政府采購資金的使用效益的精神體現(xiàn)。在目前的政府采購工作中，各方對價格的關(guān)注僅限于投標(biāo)價、中標(biāo)價，較為側(cè)重低價中標(biāo)，這其實(shí)是不全面的。投標(biāo)供應(yīng)商的報價一般僅包含采購費(fèi)用、安裝費(fèi)用以及其他服務(wù)費(fèi)用，各類后續(xù)費(fèi)用無法涵蓋。在這樣的評價體系內(nèi)，評標(biāo)時看起來便宜的選擇，全生命周期費(fèi)用并不一定便宜；單臺設(shè)備便宜，但將其納入一個系統(tǒng)來考慮，未必對降低整個系統(tǒng)的費(fèi)用有利。由此可見，單純以采購環(huán)節(jié)的節(jié)支率來評估政府采購效果是片面的。
我認(rèn)為，監(jiān)管部門應(yīng)出臺一套資產(chǎn)管理制度，從通用類項(xiàng)目入手，以全生命周期費(fèi)用評估為主要原則，對政府采購相關(guān)各方進(jìn)行引導(dǎo)；采購人要按照制度建立起有效的資產(chǎn)管理體系，對采購的設(shè)備、服務(wù)等標(biāo)的自采購至使用壽命到期的各類費(fèi)用予以登記管理，并據(jù)此編報后續(xù)相關(guān)采購計(jì)劃，合理安排預(yù)算。
集中采購機(jī)構(gòu)則要發(fā)揮專業(yè)特長，了解市場最新技術(shù)發(fā)展趨勢，協(xié)助監(jiān)管部門、采購人做好相關(guān)制度的制定及執(zhí)行工作，并編制相應(yīng)的文件范本，協(xié)助完成履約、驗(yàn)收以及實(shí)施效果考評等工作。通過這樣的體系既可以逐步實(shí)現(xiàn)"物有所值"的目標(biāo)，也有助于財(cái)政部門建立新的監(jiān)管模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)"從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變"。
徐進(jìn)：從政府采購的內(nèi)在要求看，"物有所值"與提高政府采購資金的使用效益不矛盾，兩者要達(dá)到的目標(biāo)完全一致。標(biāo)的物如果不能最大限度地滿足需求即"物有所值"，采購資金使用效益再好、節(jié)支率再高也毫無意義。
要實(shí)現(xiàn)"物有所值"的目標(biāo)，并且使采購資金使用效益最大化，就要從觀念、制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行改革，實(shí)事求是地確定需求標(biāo)準(zhǔn)，逐步改變采購需求多由投標(biāo)供應(yīng)商提供的狀況，并按照有多少錢辦多少事的原則，發(fā)揮項(xiàng)目預(yù)算作為采購標(biāo)準(zhǔn)的作用，把采購結(jié)果數(shù)據(jù)運(yùn)用好，上年實(shí)際采購額作為下年安排同一類項(xiàng)目預(yù)算的依據(jù)之一，改變目前預(yù)算與采購結(jié)果"兩張皮"的狀況。
馮俏彬：節(jié)約財(cái)政資金、推進(jìn)反腐防腐是我國政府采購制度改革的初衷，當(dāng)初將"節(jié)支防腐"作為制度設(shè)計(jì)目標(biāo)與其時財(cái)政管理的形勢、突出問題是相適應(yīng)的。政府采購作為財(cái)政管理的一個重要環(huán)節(jié)，本身的功能就在于實(shí)現(xiàn)"物有所值"和提高財(cái)政資金的使用效益。兩者只是表述不同，內(nèi)在含義是一致的。
至于"物有所值"的評價標(biāo)準(zhǔn)，則需要視不同的采購對象來確定，主要從競爭度方面分辨。例如市場上競爭充分、經(jīng)銷商家眾多的商品，"物有所值"的標(biāo)準(zhǔn)就容易界定。
實(shí)現(xiàn)"物有所值"的采購目標(biāo)關(guān)鍵在三點(diǎn)，一是要有完備的采購產(chǎn)品價格信息，采購部門既可以充分利用已有的市場價格信息平臺，也可以通過與當(dāng)?shù)氐膬r格協(xié)會、行業(yè)協(xié)會合作，建立相關(guān)的價格信息平臺。二是加強(qiáng)監(jiān)管，如實(shí)施采購價格抽查制度，監(jiān)管部門可不定期地分類抽查，對價格畸高的采購活動一查到底，嚴(yán)格追究責(zé)任；還可建立投訴制度，鼓勵供應(yīng)商之間的相互監(jiān)督與舉報。三是強(qiáng)化問責(zé)，對政府采購過程中相關(guān)人員的違紀(jì)、違法行為實(shí)施行政問責(zé)和司法追究雙重處罰。
完善市場規(guī)則促競爭 力保公平公正
從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變，不是要弱化公平競爭，相反是為了強(qiáng)化競爭，進(jìn)一步推動公平與公正
主持人：《政府采購法》第三條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實(shí)信用原則。請問如何理解公平競爭與完善市場規(guī)則的關(guān)系？"從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變"是否意味著弱化公平競爭？
孔剛：這個變化并不意味著不注重公平競爭。公平競爭作為政府采購的基本原則之一早已深入人心，現(xiàn)在要做的是追求更高層次的目標(biāo)--推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)既需要制度創(chuàng)新，也需要監(jiān)管部門、操作機(jī)構(gòu)、采購人、供應(yīng)商的共同努力。
徐進(jìn)：實(shí)際上，政府采購有競爭就行，沒有必要將競爭絕對化和擴(kuò)大化，對參與競爭供應(yīng)商的數(shù)量作出機(jī)械規(guī)定。結(jié)合多年的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為當(dāng)前需要改變的是評審辦法和程序，將專家評審分為兩個階段。第一階段，由專家對需求及供應(yīng)商投標(biāo)方案進(jìn)行評審，推薦擁有最佳投標(biāo)方案的供應(yīng)商。第二階段，組織專家對推薦供應(yīng)商價格及商務(wù)進(jìn)行評審，確定中標(biāo)供應(yīng)商。
專家評審定標(biāo)制度安排有利有弊，最大問題是臨時組建的評審委員會主體責(zé)任不清晰。評審專家的作用限于提供技術(shù)支持和專業(yè)論證比較合理，商務(wù)談判則由"采購官"負(fù)責(zé)，這樣的制度安排既責(zé)任明確，又符合國際通行做法。
馮俏彬：公開、公平、公正是政府采購的靈魂與基本準(zhǔn)則，也是政府采購制度建設(shè)的終極目標(biāo)。完善市場規(guī)則不是要弱化公平競爭，相反是為了強(qiáng)化競爭，同時進(jìn)一步推動公平與公正。
我國出臺的很多政府采購制度都著眼于程序規(guī)范，在執(zhí)行、績效評價、合同管理等方面比較弱，與完全的公開、公平、公正相距較遠(yuǎn)。我們不時會聽到國內(nèi)供應(yīng)商關(guān)于公平、公正的抱怨，來自國外供應(yīng)商的壓力更大，應(yīng)通過完善市場規(guī)則解決好這些問題。
推行采購官制度 實(shí)現(xiàn)專業(yè)化采購
從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，實(shí)行"采購官"制度是一個比較好的選擇
主持人：程序合規(guī)、行為規(guī)范、過程公開一直是眾多集中采購機(jī)構(gòu)操作項(xiàng)目時堅(jiān)持的原則。對集中采購機(jī)構(gòu)來說，"從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變"是否意味著工作思路和原則要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整？請問專業(yè)化采購涵蓋哪些內(nèi)容？如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)？
孔剛：很多政府采購規(guī)章制度是圍繞程序而制定，對集中采購機(jī)構(gòu)的考核也以程序合規(guī)為主，使得集中采購機(jī)構(gòu)淪為"跑龍?zhí)?的角色，甚至成為個別人逃避責(zé)任的擋箭牌，難以充分發(fā)揮為社會公共利益把關(guān)的作用及應(yīng)有的政策功能，人才隊(duì)伍建設(shè)也容易停滯不前。
政府采購改革的新形勢對廣大集中采購機(jī)構(gòu)提出了新要求，也提供了一個更為廣闊的舞臺。我們應(yīng)抓住天時、地利、人和的有利時機(jī)，大力推動專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)。我個人認(rèn)為，集中采購機(jī)構(gòu)要想發(fā)展壯大，就必須走標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、職業(yè)化、集約聯(lián)動采購之路。
徐進(jìn)：實(shí)現(xiàn)政府采購專業(yè)化，"采購官"制度是一個方向，這就需要對目前實(shí)行的委托代理制度進(jìn)行改革。政府采購顧名思義是政府的采購，理應(yīng)由政府設(shè)立一個機(jī)構(gòu)代表政府行使采購權(quán)，成為執(zhí)行工作的責(zé)任主體。
現(xiàn)實(shí)情況是，政府采購執(zhí)行工作實(shí)行的是市場化的委托代理制度，采購權(quán)沒有賦予集中采購機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，而是推行"雙軌制"，并形成了很長的委托代理鏈，這種制度安排帶來的問題非常明顯。一是責(zé)任缺失。沒有責(zé)任主體是委托代理制度最大的缺陷。整個采購過程中各當(dāng)事方權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)非常不匹配，多頭行使采購權(quán)，找不到責(zé)任主體，好像誰都在負(fù)責(zé)，實(shí)際上誰都不負(fù)責(zé)，出現(xiàn)問題后每個當(dāng)事方都能找到推托責(zé)任的理由。二是成本過大。政府向企業(yè)采購貨物、工程和服務(wù)，卻要花一筆錢委托另一家代理公司購買，支出這筆費(fèi)用根本沒必要。三是信息失真。政府采購不是簡單地買東西，而是要起到市場導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等。委托代理鏈太長，層次過多，相關(guān)各方都站在各自的立場和角度行事，政府采購好的愿望和意圖在傳遞過程就有可能走樣，最后達(dá)不到預(yù)期效果，政府采購管理目標(biāo)很難貫徹落實(shí)到位。
既然委托社會中介代理政府采購項(xiàng)目要花一大筆錢，而且容易產(chǎn)生腐敗，何不把這筆錢用于集中采購機(jī)構(gòu)建立電子化平臺，培訓(xùn)部門單位采購人員提升招標(biāo)采購技能，使各部門單位責(zé)任明確？這是一個值得深思的問題。我認(rèn)為，隨著電子化政府采購的興起，部門單位采購工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)提高，取消委托代理制度，實(shí)行專業(yè)化、職業(yè)化即"采購官"制度，應(yīng)該是一個比較好的選擇。
馮俏彬：提高政府采購的專業(yè)化程度是當(dāng)務(wù)之急。在政府采購改革初期重點(diǎn)追求程序合規(guī)是自然的，那時相當(dāng)于建設(shè)大樓的第一步，一旦地基基本成型，就要追求建筑物的美觀。當(dāng)前政府采購存在的價格高問題，在一定程度上可視為僅追求程序合規(guī)、專業(yè)化程度不高的產(chǎn)物。
從程序合規(guī)轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化采購，首先要提高采購人員的專業(yè)知識。一是國內(nèi)財(cái)經(jīng)院?？砷_設(shè)政府采購專業(yè)，培養(yǎng)專門的采購人員；二是要對在崗的采購人員定期組織學(xué)習(xí)、交流和培訓(xùn)，提高專業(yè)化技能；三是積極學(xué)習(xí)國外的經(jīng)驗(yàn)和做法。其次，專業(yè)化采購意味著對采購信息尤其是價格變動信息的及時掌握與公開，需要結(jié)合政府采購信息平臺來進(jìn)行。最后也是最重要的一點(diǎn)，專業(yè)化采購還要增強(qiáng)有關(guān)人員的合同管理能力，即延伸政府采購的環(huán)節(jié)與內(nèi)涵，不是單純采購?fù)昙锤娼Y(jié)束，而是實(shí)施全過程管理，對于合同授予前合同條文的清晰擬定、合同 授予后執(zhí)行情況的管理、變化處置、績效評估、下一輪采購調(diào)整等，要形成完整的鏈條與機(jī)制。專業(yè)化采購要求的內(nèi)容更多、管理更細(xì)，應(yīng)該是今后政府采購的發(fā)展重點(diǎn)之一。
用公開公平公正取向評價采購結(jié)果
從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變，圍繞公開、公平、公正可以細(xì)化一系列標(biāo)準(zhǔn)
主持人：從政府采購預(yù)算開始，到計(jì)劃審批、采購方式和采購文件審核，再到開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)及合同簽訂、履約管理，實(shí)現(xiàn)全過程無縫監(jiān)管是各級財(cái)政部門的工作目標(biāo)。"從注重過程控制向結(jié)果評價轉(zhuǎn)變"意味著什么？如何實(shí)現(xiàn)？
孔剛：作為集中采購機(jī)構(gòu)，我們是被監(jiān)管和考核的對象。廣東省政府采購中心從2012年開始組織成立了多個專業(yè)學(xué)習(xí)小組，每個學(xué)習(xí)小組對口一個采購品目，有針對性地開展需求采集、分析、整理工作，逐步制訂適合需要的專業(yè)采購文件范本。
除此之外，我們還積極協(xié)助監(jiān)管部門推動批量集中采購工作，探索新的采購工作模式。我們的思路很明確--立足自身機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、人才建設(shè)，為政府采購工作實(shí)現(xiàn)"四個轉(zhuǎn)變"貢獻(xiàn)力量。
徐進(jìn)：劉昆副部長對此提出了五點(diǎn)執(zhí)行措施，我們將在加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)和做好項(xiàng)目代理工作的同時，積極配合財(cái)政和其他監(jiān)督部門，落實(shí)各項(xiàng)政策措施，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)。
馮俏彬：政府采購是財(cái)政管理的一個環(huán)節(jié)，凡適用于財(cái)政資金管理的規(guī)章制度，當(dāng)然也適用于政府采購所涉及的財(cái)政資金。政府采購要從過程控制轉(zhuǎn)向結(jié)果評價，與當(dāng)前財(cái)政資金管理正在逐漸向注重結(jié)果、追求績效的大方向是一致的。如何加強(qiáng)和完善財(cái)政資金績效評價？目前而言還處于初期階段，沒有形成能夠適用于所有地方、所有財(cái)政資金的綜合管理制度。對于政府采購資金而言，除了參與和順應(yīng)財(cái)政資金績效評價這一大潮流外，自身對于績效與結(jié)果的評價標(biāo)準(zhǔn)也有一個探索的過程。
我認(rèn)為，公開、公平、公正是可能作為政府采購績效評價或者說結(jié)果評價的基本取向。圍繞這三個目標(biāo)可以細(xì)化一系列標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)既適用對政府采購工作進(jìn)行評價，也可以作為政府采購制度建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，具有很全面的意義。
來源： 政府采購信息報 作者：張斌偉
