BOT項目已成政采?？?/div>
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發(fā)布日期：2014年02月19日
BOT在我國是大家耳熟能詳?shù)脑~匯，在某種程度上它成了項目融資的代名詞而被廣泛宣傳。近年來，在一些教科書中，BOT也僅被當(dāng)作融資模式加以介紹。那么，它與政府采購有何干系？
BOT屬于政府采購范疇
從西方一些國家來看，不論是公共部門還是私人部門，都認為ＰＰＰ（包含BOT）也是一種政府采購模式。如美國交通部于２００７年在向國會提交的報告中開宗明義地指出：“ＰＰＰ本質(zhì)上是一種采購形式。”英國財政部于２００８年發(fā)布標題為“基礎(chǔ)設(shè)施采購：交付長期價值”的政策報告以推進ＰＰＰ工作。該報告指出，ＰＦＩ（包含BOT）是一項協(xié)議，公共部門據(jù)此從私人部門采購源于資產(chǎn)投資的長期服務(wù)（通常在１５-３０年間）。在該報告中，政府相關(guān)主管部門被冠以“采購當(dāng)局（ｐｒｏｃｕｒｉｎｇ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ）”的稱號。英國審計署則將這種采購定義為“從第三方獲取貨物、服務(wù)和工作的全壽命過程，始于潛在需要的識別，終于服務(wù)合同的結(jié)束或資產(chǎn)的最終處置”。韓國基礎(chǔ)設(shè)施公私合伙投資管理中心則將ＰＰＰ類基礎(chǔ)設(shè)施項目采購分為政府立項招標項目和企業(yè)主動建議項目。
西方國家的理念也被我國政府采購理論界吸收。隨著我國政府采購制度的逐步建立，于2002年出版的《政府采購法律制度理論與實務(wù)》，將BOT采購作為政府采購方式提出。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，目前，采用BOT模式的項目一般都是基礎(chǔ)設(shè)施項目。此類項目從本質(zhì)上看是政府使用財政性資金進行的采購，符合《政府采購法》的規(guī)定。如果是政府進行的BOT項目，應(yīng)當(dāng)屬于政府采購范疇。
BOT采購遍地開花
實踐中，隨著政府采購范圍的不斷擴展，BOT政府采購項目也不斷增多。財政部指定政府采購信息發(fā)布媒體《中國政府采購報》和中國政府采購網(wǎng)發(fā)布的標訊顯示，2013年1月至2014年1月，各地發(fā)布的BOT政府采購項目有77個。項目主要以市縣級工程采購為主，采購方式主要為公開招標。此外，部分市縣BOT項目咨詢、框架協(xié)議編制等服務(wù)類采購以競爭性談判為主要采購方式，比如安徽省馬鞍山市生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT特許經(jīng)營項目咨詢服務(wù)采購組織競爭性談判、廣東省中山市垃圾轉(zhuǎn)運站BOT特許經(jīng)營權(quán)框架協(xié)議編制采購項目。
從分布情況來看，BOT項目主要集中在中東部較為發(fā)達地區(qū)，涉及污水處理、垃圾處理環(huán)保領(lǐng)域，橋梁建設(shè)、公路建設(shè)、軌道交通、地下管網(wǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以及公租房建設(shè)、駕照考場設(shè)備安裝、醫(yī)院等地空調(diào)設(shè)備及安裝、學(xué)校供熱系統(tǒng)建設(shè)運營、城市公園改造、廣告牌建設(shè)經(jīng)營、工業(yè)園區(qū)LED路燈等民生采購領(lǐng)域。
具體來講，以深圳市寶安區(qū)餐廚垃圾收運處理工程（一期）BOT項目、河南省洛陽市餐廚垃圾處理廠BOT模式建設(shè)施工項目、廣州市花都區(qū)生活垃圾深度分類資源化項目（BOT）、山東省張店區(qū)污水處理廠BOT特許經(jīng)營項目、湖北省鐘祥市第二污水處理廠BOT項目等為代表的環(huán)保類項目，占統(tǒng)計總數(shù)的48.1%；以河南省盧氏縣管道天然氣投資建設(shè)及經(jīng)營招商項目、長春空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)（BOT）項目、佛山市2號線一期工程BOT特許經(jīng)營項目、廣東省第一個以“BOT+EPC”模式建設(shè)的省市共建高速公路項目——廣佛肇高速公路、杭州錢江隧道等為代表的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，占統(tǒng)計總數(shù)的31.2%；以河南省焦作中世花園公租房建設(shè)項目、河南省新鄉(xiāng)縣商務(wù)中心水源熱泵中央空調(diào)主機設(shè)備（建租BOT模式）采購及安裝工程、浙江省臺州市玉環(huán)縣交通運輸局候車亭廣告牌建設(shè)及經(jīng)營權(quán)（BOT）項目、廣東省陽江市北湖公園改造（BOT）項目等為代表的民生采購項目，占統(tǒng)計總數(shù)的20.7%。
據(jù)了解，BOT項目采購的特許經(jīng)營權(quán)一般為20—30年，比如，大邱莊綜合污水處理廠（不包括所有廠區(qū)外管網(wǎng)），特許經(jīng)營期限為30年（含建設(shè)期）；盧氏縣管道天然氣投資建設(shè)及經(jīng)營招商項目特許經(jīng)營年限為26年等。
從參與程度來看，政府采購部門主要參與BOT項目的中間招標階段，而項目的管理監(jiān)督則由相關(guān)行政管理部門行使。
何紅鋒認為，今后，政府采購參與BOT項目應(yīng)當(dāng)注意以下三點：一是要選擇好采購方案。對特許經(jīng)營權(quán)的年限和收費的標準要進行嚴格的論證，對供應(yīng)商提供的服務(wù)要有明確的要求，并且要嚴格監(jiān)管。二是要嚴格監(jiān)督合同的履行。包括對其中建設(shè)項目的監(jiān)督，因為項目的質(zhì)量將決定其使用年限。也包括在運營過程中，對提供質(zhì)量的保證和收費標準的執(zhí)行。中標供應(yīng)商往往有漲價的期望，是否允許漲價、如何進行漲價，都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。三是要明確項目移交的要求。（王童彥）
·典型案例·
盤錦市第二污水處理廠項目
第二污水處理廠項目是盤錦市“十一五”規(guī)劃的重點項目。由于該項目資金投入大、技術(shù)含量高，而與其相關(guān)的資產(chǎn)所有權(quán)、融資權(quán)、違約終止及污水處理服務(wù)費等問題比較復(fù)雜，各方始終無法達成一致。因此，市政府在項目籌建之初采取的面向社會公開招商的方式，經(jīng)過多次啟動，在10個月的時間里一直沒有結(jié)果。2009年11月初，主管市長召集有關(guān)部門開會，決定委托市政府采購中心組織實施對第二污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)以政府采購方式公開采購，由北京金準咨詢有限公司提供技術(shù)服務(wù)，市財政局負責(zé)監(jiān)督。
盤錦市政府采購中心將整體工作分為三個階段進行。
第一階段：制定采購方案
一是了解需求，制定工作方案。該項目資金投入大、技術(shù)含量高、時間要求緊，采購中心先后向國內(nèi)多家大公司、大企業(yè)進行信息采集，積極協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門，了解項目概況和業(yè)務(wù)需求，在北京金準咨詢有限公司的協(xié)助下制定了項目實施方案。
二是確定采購方式。采用競爭性談判方式具有相對靈活性，在談判中可優(yōu)化采購方案，增加競爭力，獲得最佳的經(jīng)濟目標；可縮短采購周期，加快采購進程。
三是擇優(yōu)選定經(jīng)營模式。參照國內(nèi)外眾多經(jīng)營管理模式，在經(jīng)濟專家論證、征求相關(guān)職能部門意見和北京金準咨詢有限公司技術(shù)支持的基礎(chǔ)上，對本項目采購標準提出了TOT特許經(jīng)營和委托運營兩種備選經(jīng)營模式。選擇何種經(jīng)營模式更有利，需要通過談判及經(jīng)濟效益指標分析、對比后確定。采購文件要求，供應(yīng)商在報價文件中應(yīng)對兩種經(jīng)營模式分別提出方案。
四是創(chuàng)新污水處理服務(wù)費單價計算方法。第二污水處理廠的設(shè)計規(guī)模是每日10萬噸。如在投入使用期間達不到滿負荷，按10萬噸/日計算，政府每天要多花幾萬元。能否找出一個基本水量作為企業(yè)盈虧臨界點，對超過基本水量部分只增加變動成本，是該采購項目在操作中應(yīng)重點把握的關(guān)鍵。通過調(diào)查取證、反復(fù)測算，最終認定現(xiàn)階段基本處理水量為6萬噸/日，超過基本水量的部分污水處理服務(wù)費，按照TOT特許經(jīng)營方式、委托運營方式分別以基本污水處理服務(wù)費的40%和75%計費。這樣基本水量部分可保證供應(yīng)商對投資收益率的基本要求，超出基本水量部分的水價既可保護供應(yīng)商的既得利益，也可減少政府的污水處理費支出。
五是設(shè)定科學(xué)的流程及標準。談判分為兩輪，第一輪談判采用綜合評分法，對有效報價進行評分，按得分從高到低對兩種經(jīng)營方式的報價文件分別取前3名。第二輪競談報價，談判小組在對最優(yōu)報價的經(jīng)濟效益進行分析比較的基礎(chǔ)上，向市政府推薦預(yù)成交供應(yīng)商，由市政府根據(jù)談判規(guī)則確定成交供應(yīng)商。
第二階段：進行項目實施
一是做好談判前準備工作。采購中心按照市政府批準的采購方案，組織對項目需求進行認真的研究論證，邀請了相關(guān)專家對采購中心的有關(guān)人員進行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，編寫出詳盡的談判文件。
二是發(fā)布談判公告。在盤錦政府門戶網(wǎng)發(fā)布談判公告；先后有北京、上海、天津、遼寧、山東、河北等地多家供應(yīng)商報名，經(jīng)過資格審查，有6家具有專業(yè)資質(zhì)的供應(yīng)商符合要求，準予領(lǐng)取談判文件，并組織其進行現(xiàn)場踏勘和答疑。
三是按談判文件規(guī)定的程序和規(guī)則組織談判。
第三階段：組織簽訂協(xié)議
按照該項目的成交通知書和市政府常務(wù)會關(guān)于《由市政府采購中心負責(zé)組織好相關(guān)協(xié)議的簽署工作》的有關(guān)要求，采購中心積極協(xié)調(diào)有關(guān)工作，組織簽訂協(xié)議有關(guān)事宜。一是完善協(xié)議內(nèi)容。二是協(xié)調(diào)解決協(xié)議中涉及的柏林水務(wù)公司與環(huán)保、城建、工商等有關(guān)部門的工作銜接問題。三是柏林水務(wù)公司為確保該項目按時履約，成立了盤錦雙泰污水處理有限公司，專司第二污水處理廠特許經(jīng)營業(yè)務(wù)。2010年1月19日，市政府和該公司簽署了《盤錦市第二污水處理廠特許經(jīng)營協(xié)議》。（易舟）
來源：中國政府采購報
BOT屬于政府采購范疇
從西方一些國家來看，不論是公共部門還是私人部門，都認為ＰＰＰ（包含BOT）也是一種政府采購模式。如美國交通部于２００７年在向國會提交的報告中開宗明義地指出：“ＰＰＰ本質(zhì)上是一種采購形式。”英國財政部于２００８年發(fā)布標題為“基礎(chǔ)設(shè)施采購：交付長期價值”的政策報告以推進ＰＰＰ工作。該報告指出，ＰＦＩ（包含BOT）是一項協(xié)議，公共部門據(jù)此從私人部門采購源于資產(chǎn)投資的長期服務(wù)（通常在１５-３０年間）。在該報告中，政府相關(guān)主管部門被冠以“采購當(dāng)局（ｐｒｏｃｕｒｉｎｇ ａｕｔｈｏｒｉｔｙ）”的稱號。英國審計署則將這種采購定義為“從第三方獲取貨物、服務(wù)和工作的全壽命過程，始于潛在需要的識別，終于服務(wù)合同的結(jié)束或資產(chǎn)的最終處置”。韓國基礎(chǔ)設(shè)施公私合伙投資管理中心則將ＰＰＰ類基礎(chǔ)設(shè)施項目采購分為政府立項招標項目和企業(yè)主動建議項目。
西方國家的理念也被我國政府采購理論界吸收。隨著我國政府采購制度的逐步建立，于2002年出版的《政府采購法律制度理論與實務(wù)》，將BOT采購作為政府采購方式提出。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示，目前，采用BOT模式的項目一般都是基礎(chǔ)設(shè)施項目。此類項目從本質(zhì)上看是政府使用財政性資金進行的采購，符合《政府采購法》的規(guī)定。如果是政府進行的BOT項目，應(yīng)當(dāng)屬于政府采購范疇。
BOT采購遍地開花
實踐中，隨著政府采購范圍的不斷擴展，BOT政府采購項目也不斷增多。財政部指定政府采購信息發(fā)布媒體《中國政府采購報》和中國政府采購網(wǎng)發(fā)布的標訊顯示，2013年1月至2014年1月，各地發(fā)布的BOT政府采購項目有77個。項目主要以市縣級工程采購為主，采購方式主要為公開招標。此外，部分市縣BOT項目咨詢、框架協(xié)議編制等服務(wù)類采購以競爭性談判為主要采購方式，比如安徽省馬鞍山市生活垃圾焚燒發(fā)電廠BOT特許經(jīng)營項目咨詢服務(wù)采購組織競爭性談判、廣東省中山市垃圾轉(zhuǎn)運站BOT特許經(jīng)營權(quán)框架協(xié)議編制采購項目。
從分布情況來看，BOT項目主要集中在中東部較為發(fā)達地區(qū)，涉及污水處理、垃圾處理環(huán)保領(lǐng)域，橋梁建設(shè)、公路建設(shè)、軌道交通、地下管網(wǎng)等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以及公租房建設(shè)、駕照考場設(shè)備安裝、醫(yī)院等地空調(diào)設(shè)備及安裝、學(xué)校供熱系統(tǒng)建設(shè)運營、城市公園改造、廣告牌建設(shè)經(jīng)營、工業(yè)園區(qū)LED路燈等民生采購領(lǐng)域。
具體來講，以深圳市寶安區(qū)餐廚垃圾收運處理工程（一期）BOT項目、河南省洛陽市餐廚垃圾處理廠BOT模式建設(shè)施工項目、廣州市花都區(qū)生活垃圾深度分類資源化項目（BOT）、山東省張店區(qū)污水處理廠BOT特許經(jīng)營項目、湖北省鐘祥市第二污水處理廠BOT項目等為代表的環(huán)保類項目，占統(tǒng)計總數(shù)的48.1%；以河南省盧氏縣管道天然氣投資建設(shè)及經(jīng)營招商項目、長春空港經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管道燃氣特許經(jīng)營權(quán)（BOT）項目、佛山市2號線一期工程BOT特許經(jīng)營項目、廣東省第一個以“BOT+EPC”模式建設(shè)的省市共建高速公路項目——廣佛肇高速公路、杭州錢江隧道等為代表的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目，占統(tǒng)計總數(shù)的31.2%；以河南省焦作中世花園公租房建設(shè)項目、河南省新鄉(xiāng)縣商務(wù)中心水源熱泵中央空調(diào)主機設(shè)備（建租BOT模式）采購及安裝工程、浙江省臺州市玉環(huán)縣交通運輸局候車亭廣告牌建設(shè)及經(jīng)營權(quán)（BOT）項目、廣東省陽江市北湖公園改造（BOT）項目等為代表的民生采購項目，占統(tǒng)計總數(shù)的20.7%。
據(jù)了解，BOT項目采購的特許經(jīng)營權(quán)一般為20—30年，比如，大邱莊綜合污水處理廠（不包括所有廠區(qū)外管網(wǎng)），特許經(jīng)營期限為30年（含建設(shè)期）；盧氏縣管道天然氣投資建設(shè)及經(jīng)營招商項目特許經(jīng)營年限為26年等。
從參與程度來看，政府采購部門主要參與BOT項目的中間招標階段，而項目的管理監(jiān)督則由相關(guān)行政管理部門行使。
何紅鋒認為，今后，政府采購參與BOT項目應(yīng)當(dāng)注意以下三點：一是要選擇好采購方案。對特許經(jīng)營權(quán)的年限和收費的標準要進行嚴格的論證，對供應(yīng)商提供的服務(wù)要有明確的要求，并且要嚴格監(jiān)管。二是要嚴格監(jiān)督合同的履行。包括對其中建設(shè)項目的監(jiān)督，因為項目的質(zhì)量將決定其使用年限。也包括在運營過程中，對提供質(zhì)量的保證和收費標準的執(zhí)行。中標供應(yīng)商往往有漲價的期望，是否允許漲價、如何進行漲價，都應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定。三是要明確項目移交的要求。（王童彥）
·典型案例·
盤錦市第二污水處理廠項目
第二污水處理廠項目是盤錦市“十一五”規(guī)劃的重點項目。由于該項目資金投入大、技術(shù)含量高，而與其相關(guān)的資產(chǎn)所有權(quán)、融資權(quán)、違約終止及污水處理服務(wù)費等問題比較復(fù)雜，各方始終無法達成一致。因此，市政府在項目籌建之初采取的面向社會公開招商的方式，經(jīng)過多次啟動，在10個月的時間里一直沒有結(jié)果。2009年11月初，主管市長召集有關(guān)部門開會，決定委托市政府采購中心組織實施對第二污水處理廠特許經(jīng)營權(quán)以政府采購方式公開采購，由北京金準咨詢有限公司提供技術(shù)服務(wù)，市財政局負責(zé)監(jiān)督。
盤錦市政府采購中心將整體工作分為三個階段進行。
第一階段：制定采購方案
一是了解需求，制定工作方案。該項目資金投入大、技術(shù)含量高、時間要求緊，采購中心先后向國內(nèi)多家大公司、大企業(yè)進行信息采集，積極協(xié)調(diào)政府相關(guān)部門，了解項目概況和業(yè)務(wù)需求，在北京金準咨詢有限公司的協(xié)助下制定了項目實施方案。
二是確定采購方式。采用競爭性談判方式具有相對靈活性，在談判中可優(yōu)化采購方案，增加競爭力，獲得最佳的經(jīng)濟目標；可縮短采購周期，加快采購進程。
三是擇優(yōu)選定經(jīng)營模式。參照國內(nèi)外眾多經(jīng)營管理模式，在經(jīng)濟專家論證、征求相關(guān)職能部門意見和北京金準咨詢有限公司技術(shù)支持的基礎(chǔ)上，對本項目采購標準提出了TOT特許經(jīng)營和委托運營兩種備選經(jīng)營模式。選擇何種經(jīng)營模式更有利，需要通過談判及經(jīng)濟效益指標分析、對比后確定。采購文件要求，供應(yīng)商在報價文件中應(yīng)對兩種經(jīng)營模式分別提出方案。
四是創(chuàng)新污水處理服務(wù)費單價計算方法。第二污水處理廠的設(shè)計規(guī)模是每日10萬噸。如在投入使用期間達不到滿負荷，按10萬噸/日計算，政府每天要多花幾萬元。能否找出一個基本水量作為企業(yè)盈虧臨界點，對超過基本水量部分只增加變動成本，是該采購項目在操作中應(yīng)重點把握的關(guān)鍵。通過調(diào)查取證、反復(fù)測算，最終認定現(xiàn)階段基本處理水量為6萬噸/日，超過基本水量的部分污水處理服務(wù)費，按照TOT特許經(jīng)營方式、委托運營方式分別以基本污水處理服務(wù)費的40%和75%計費。這樣基本水量部分可保證供應(yīng)商對投資收益率的基本要求，超出基本水量部分的水價既可保護供應(yīng)商的既得利益，也可減少政府的污水處理費支出。
五是設(shè)定科學(xué)的流程及標準。談判分為兩輪，第一輪談判采用綜合評分法，對有效報價進行評分，按得分從高到低對兩種經(jīng)營方式的報價文件分別取前3名。第二輪競談報價，談判小組在對最優(yōu)報價的經(jīng)濟效益進行分析比較的基礎(chǔ)上，向市政府推薦預(yù)成交供應(yīng)商，由市政府根據(jù)談判規(guī)則確定成交供應(yīng)商。
第二階段：進行項目實施
一是做好談判前準備工作。采購中心按照市政府批準的采購方案，組織對項目需求進行認真的研究論證，邀請了相關(guān)專家對采購中心的有關(guān)人員進行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，編寫出詳盡的談判文件。
二是發(fā)布談判公告。在盤錦政府門戶網(wǎng)發(fā)布談判公告；先后有北京、上海、天津、遼寧、山東、河北等地多家供應(yīng)商報名，經(jīng)過資格審查，有6家具有專業(yè)資質(zhì)的供應(yīng)商符合要求，準予領(lǐng)取談判文件，并組織其進行現(xiàn)場踏勘和答疑。
三是按談判文件規(guī)定的程序和規(guī)則組織談判。
第三階段：組織簽訂協(xié)議
按照該項目的成交通知書和市政府常務(wù)會關(guān)于《由市政府采購中心負責(zé)組織好相關(guān)協(xié)議的簽署工作》的有關(guān)要求，采購中心積極協(xié)調(diào)有關(guān)工作，組織簽訂協(xié)議有關(guān)事宜。一是完善協(xié)議內(nèi)容。二是協(xié)調(diào)解決協(xié)議中涉及的柏林水務(wù)公司與環(huán)保、城建、工商等有關(guān)部門的工作銜接問題。三是柏林水務(wù)公司為確保該項目按時履約，成立了盤錦雙泰污水處理有限公司，專司第二污水處理廠特許經(jīng)營業(yè)務(wù)。2010年1月19日，市政府和該公司簽署了《盤錦市第二污水處理廠特許經(jīng)營協(xié)議》。（易舟）
來源：中國政府采購報
