特許經(jīng)營納入歐盟公共采購指令
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發(fā)布日期：2014年02月07日
■ 本報(bào)記者 朱穎
歐洲議會日前投票通過了三項(xiàng)新公共采購指令，替代了原有的公共部門指令（2004/18/EC）與公用事業(yè)部門指令（2004/17/EC），并首次引入有關(guān)特許經(jīng)營的新指令。歐盟為何將特許經(jīng)營這種PPP模式納入公共采購法律體系中？新指令覆蓋哪些內(nèi)容，又有怎樣的借鑒意義？
歐盟超六成PPP屬于特許經(jīng)營
歐盟公共采購范圍覆蓋水、能源、交通運(yùn)輸和郵政服務(wù)等公共事業(yè)領(lǐng)域，該領(lǐng)域是特許經(jīng)營合同較為集中的領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年歐盟各成員國的特許經(jīng)營合同數(shù)量和金額都有顯著增加， 2010年，特許經(jīng)營項(xiàng)目最多的法國超過了1萬項(xiàng)。
但是在原有法律框架下，僅有2004/18/EC能部分覆蓋公共工程類特許經(jīng)營，服務(wù)類特許經(jīng)營合同的授予則無明確的指令或條款，各成員國在合同授予時(shí)缺乏系統(tǒng)性與透明度，甚至無法準(zhǔn)確衡量這些項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)重要性，而僅遵從于歐盟運(yùn)作條款中的一些原則性規(guī)定。這些漏洞導(dǎo)致部分合同在缺乏透明或競爭的狀況下被直接授予，這其中很可能摻雜了公共部門的特殊偏好甚至腐敗。缺少相應(yīng)法律使得特許經(jīng)營市場很不公平，一些私人企業(yè)，特別是中小企業(yè)在參加特許經(jīng)營招標(biāo)中容易遭受歧視，而政府又不能很好地對公共資金進(jìn)行管理與監(jiān)督，造成諸多不良經(jīng)濟(jì)影響。
歐盟委員會認(rèn)為，特許經(jīng)營有別于普通的公共合同，不僅項(xiàng)目復(fù)雜且期限長、價(jià)值高，需要更富彈性的規(guī)則，與此同時(shí)，這類項(xiàng)目也是歐盟經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟超六成的PPP合同可歸屬于特許經(jīng)營的范疇。但特許經(jīng)營存在的種種問題，在一定程度上影響到歐盟單一市場的正常運(yùn)行，隨著特許經(jīng)營逐漸成為歐洲公私部門合作中的主流方式，歐盟亟須出臺一部有關(guān)特許經(jīng)營的法令，幫助成員國克服在歐盟層面上進(jìn)行特許經(jīng)營項(xiàng)目采購時(shí)遇到的障礙，減少歧視及成員國法規(guī)間的差異，同時(shí)為高價(jià)值的特許經(jīng)營項(xiàng)目提供充分的競爭環(huán)境。
2011年12月，歐盟委員會向歐盟理事會和歐盟議會提交了《特許經(jīng)營合同采購指令（草案）》。2014年1月，歐盟議會投票通過該草案。
項(xiàng)目門檻價(jià)：518.6萬歐元
作為納入歐盟公共采購法律體系中的首次嘗試，新指令通過一系列歐洲法院的典型案例清晰闡述了特許經(jīng)營概念，界定了公共事業(yè)領(lǐng)域與傳統(tǒng)領(lǐng)域中有關(guān)工程與服務(wù)特許經(jīng)營項(xiàng)目的適用范圍，同時(shí)規(guī)定了采購原則、采購程序、分包、救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容。新指令對特許經(jīng)營項(xiàng)目門檻作出規(guī)定，要求價(jià)值大于或等于518.6萬歐元的特許經(jīng)營項(xiàng)目需要在歐盟官方公報(bào)上發(fā)布公告。
具體到內(nèi)容方面，由于特許經(jīng)營期內(nèi)容易因不確定因素導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)變化，新指令提供了一系列解決方案，并規(guī)定公共部門在合同簽訂前需要出臺相關(guān)的選擇與授予標(biāo)準(zhǔn)，以確保提前公布的標(biāo)準(zhǔn)是客觀且無歧視的。在公私合作方式上，新指令并未對此強(qiáng)加干涉，而只是設(shè)置了一般性的保證條款，以確保項(xiàng)目所采用的方式符合透明與平等對待原則。當(dāng)然，公共部門在授予此類合同時(shí)通常會選擇談判方式。
新指令將更好地促進(jìn)公共服務(wù)
對于歐盟來說，新推出的特許經(jīng)營指令將會為歐洲中小企業(yè)帶來福音。這主要由于過去指令中并未明確特許經(jīng)營項(xiàng)目的公告標(biāo)準(zhǔn)，大企業(yè)通常有渠道獲取此類消息，中小企業(yè)卻會因信息不對稱而喪失在內(nèi)部市場競爭的機(jī)會。而新指令設(shè)置了特許經(jīng)營項(xiàng)目的公告門檻，使得中小企業(yè)能有充分時(shí)間決定是否與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或分包商組成聯(lián)合招標(biāo)體參與競爭。
歐洲議會陳述表示，特許經(jīng)營合同首次在歐盟層面上設(shè)置了共同標(biāo)準(zhǔn)，在促進(jìn)公平競爭的同時(shí)引入注重環(huán)境、社會與創(chuàng)新方面的概念，這些都將更好地實(shí)現(xiàn)物有所值原則。與此同時(shí)，中右翼的歐洲人民黨也提出，“公共部門將在處理特許經(jīng)營合同時(shí)擁有全新的法律武器，尤其是在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)危機(jī)與財(cái)政緊縮的形勢下，新指令將更好地促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)。在新的法律框架中所有經(jīng)濟(jì)運(yùn)營者都會被平等對待，新指令讓參與者能夠知曉全部游戲規(guī)則。”
啟示意義
歐盟的做法也引發(fā)了我國政府采購領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的思考。
對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)中國WTO研究院副院長屠新泉從法制創(chuàng)新的角度談道，將特許經(jīng)營列入歐盟公共采購法律體系中，的確是一件非常重要的事情，對于中國等一些新興市場來說，特許經(jīng)營立法多為空白，歐盟的做法可謂是一種新嘗試，對我們更是一種啟示。
西北政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授楊蔚林分析說，特許經(jīng)營與政府采購存在一定的差異：特許經(jīng)營是一種具有生產(chǎn)性質(zhì)的投資行為，需要在市場中存在愿意為使用過程埋單的消費(fèi)者；而政府采購則屬于一種購買行為，最終完成的公共項(xiàng)目也許難以產(chǎn)生盈利。我們在對歐盟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)更多考慮其推行特許經(jīng)營的深層次意義。對歐盟來說，各成員國國內(nèi)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本完成，所能留給私人部門特許經(jīng)營項(xiàng)目有限，其將特許經(jīng)營納入公共采購范疇大多出于擴(kuò)大歐盟內(nèi)部市場范圍與程度的考慮，同時(shí)，原先歐盟更關(guān)注公共部門出錢購買的項(xiàng)目，如今將特許經(jīng)營納入公共采購法律體系中，可謂一種制度創(chuàng)新，同時(shí)也將公共采購框架體系補(bǔ)充得更加完整。而我國在現(xiàn)階段推行的特許經(jīng)營等PPP項(xiàng)目，則更多是為了擴(kuò)大內(nèi)需并通過公私部門合作的方式促進(jìn)投融資模式的轉(zhuǎn)型。
·典型案例·
匈牙利M5收費(fèi)公路:匈牙利因其優(yōu)越的地理位置，一直是歐洲主要物流中心之一，而該國M5高速公路更是歐洲交通網(wǎng)絡(luò)中的重要組成部分。有趣的是，這個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目并未花費(fèi)任何來自歐盟的資助，其建設(shè)資金一部分來自于特許經(jīng)營獲得者AKA公司的自有資金，另一部分來自于歐洲復(fù)興開發(fā)銀行與商業(yè)銀行的貸款支持，在這個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目中，政府幾乎將全部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了AKA。
項(xiàng)目最終于1997年順利完工，其中部分工程甚至早于計(jì)劃時(shí)間完成。然而，收費(fèi)公路在投入使用后卻遇到車流量大大低于預(yù)期的尷尬局面，許多車主會選擇繞行國家公路以避開收費(fèi)路段。AKA因此不得不向政府尋求幫助，根據(jù)合同中對M5高速公路經(jīng)營中收支失衡機(jī)制的規(guī)定，匈牙利政府在之后幾年為AKA在償貸方面提供了大量支持，AKA在償還完優(yōu)先債權(quán)人債務(wù)后，可在收入允許的情況下再支付剩余貸款。
2004年，這條收費(fèi)公路改變了原有的收費(fèi)模式，取而代之的是一種通行證系統(tǒng)。道路使用者只需購買一定時(shí)期的道路使用權(quán)（如一周、一個(gè)月或一年）便可順利通行。如今，這條高速公路的盈利不再受制于車流量的大小，這也大大削減了經(jīng)營者需要面對的使用者風(fēng)險(xiǎn)。
英國M6收費(fèi)公路：作為英國首條收費(fèi)公路，全長44公里的M6收費(fèi)公路是一個(gè)無需在任政府支付的獨(dú)立特許經(jīng)營項(xiàng)目。1992年，英國政府與中部高速公路股份有限公司簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，中部高速公路股份有限公司取得了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資與經(jīng)營的權(quán)利，該公司需要對全部投資負(fù)責(zé)，并從直接使用者手中收取一定費(fèi)用作為投資回報(bào)。政府將諸如計(jì)劃、設(shè)計(jì)、建筑與收入風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)交私人企業(yè)。該特許經(jīng)營合同期限為53年，期滿后公共部門可將權(quán)利全部收回。（朱穎編譯）
來源：中國政府采購報(bào)
歐洲議會日前投票通過了三項(xiàng)新公共采購指令，替代了原有的公共部門指令（2004/18/EC）與公用事業(yè)部門指令（2004/17/EC），并首次引入有關(guān)特許經(jīng)營的新指令。歐盟為何將特許經(jīng)營這種PPP模式納入公共采購法律體系中？新指令覆蓋哪些內(nèi)容，又有怎樣的借鑒意義？
歐盟超六成PPP屬于特許經(jīng)營
歐盟公共采購范圍覆蓋水、能源、交通運(yùn)輸和郵政服務(wù)等公共事業(yè)領(lǐng)域，該領(lǐng)域是特許經(jīng)營合同較為集中的領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近幾年歐盟各成員國的特許經(jīng)營合同數(shù)量和金額都有顯著增加， 2010年，特許經(jīng)營項(xiàng)目最多的法國超過了1萬項(xiàng)。
但是在原有法律框架下，僅有2004/18/EC能部分覆蓋公共工程類特許經(jīng)營，服務(wù)類特許經(jīng)營合同的授予則無明確的指令或條款，各成員國在合同授予時(shí)缺乏系統(tǒng)性與透明度，甚至無法準(zhǔn)確衡量這些項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)重要性，而僅遵從于歐盟運(yùn)作條款中的一些原則性規(guī)定。這些漏洞導(dǎo)致部分合同在缺乏透明或競爭的狀況下被直接授予，這其中很可能摻雜了公共部門的特殊偏好甚至腐敗。缺少相應(yīng)法律使得特許經(jīng)營市場很不公平，一些私人企業(yè)，特別是中小企業(yè)在參加特許經(jīng)營招標(biāo)中容易遭受歧視，而政府又不能很好地對公共資金進(jìn)行管理與監(jiān)督，造成諸多不良經(jīng)濟(jì)影響。
歐盟委員會認(rèn)為，特許經(jīng)營有別于普通的公共合同，不僅項(xiàng)目復(fù)雜且期限長、價(jià)值高，需要更富彈性的規(guī)則，與此同時(shí)，這類項(xiàng)目也是歐盟經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歐盟超六成的PPP合同可歸屬于特許經(jīng)營的范疇。但特許經(jīng)營存在的種種問題，在一定程度上影響到歐盟單一市場的正常運(yùn)行，隨著特許經(jīng)營逐漸成為歐洲公私部門合作中的主流方式，歐盟亟須出臺一部有關(guān)特許經(jīng)營的法令，幫助成員國克服在歐盟層面上進(jìn)行特許經(jīng)營項(xiàng)目采購時(shí)遇到的障礙，減少歧視及成員國法規(guī)間的差異，同時(shí)為高價(jià)值的特許經(jīng)營項(xiàng)目提供充分的競爭環(huán)境。
2011年12月，歐盟委員會向歐盟理事會和歐盟議會提交了《特許經(jīng)營合同采購指令（草案）》。2014年1月，歐盟議會投票通過該草案。
項(xiàng)目門檻價(jià)：518.6萬歐元
作為納入歐盟公共采購法律體系中的首次嘗試，新指令通過一系列歐洲法院的典型案例清晰闡述了特許經(jīng)營概念，界定了公共事業(yè)領(lǐng)域與傳統(tǒng)領(lǐng)域中有關(guān)工程與服務(wù)特許經(jīng)營項(xiàng)目的適用范圍，同時(shí)規(guī)定了采購原則、采購程序、分包、救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容。新指令對特許經(jīng)營項(xiàng)目門檻作出規(guī)定，要求價(jià)值大于或等于518.6萬歐元的特許經(jīng)營項(xiàng)目需要在歐盟官方公報(bào)上發(fā)布公告。
具體到內(nèi)容方面，由于特許經(jīng)營期內(nèi)容易因不確定因素導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)變化，新指令提供了一系列解決方案，并規(guī)定公共部門在合同簽訂前需要出臺相關(guān)的選擇與授予標(biāo)準(zhǔn)，以確保提前公布的標(biāo)準(zhǔn)是客觀且無歧視的。在公私合作方式上，新指令并未對此強(qiáng)加干涉，而只是設(shè)置了一般性的保證條款，以確保項(xiàng)目所采用的方式符合透明與平等對待原則。當(dāng)然，公共部門在授予此類合同時(shí)通常會選擇談判方式。
新指令將更好地促進(jìn)公共服務(wù)
對于歐盟來說，新推出的特許經(jīng)營指令將會為歐洲中小企業(yè)帶來福音。這主要由于過去指令中并未明確特許經(jīng)營項(xiàng)目的公告標(biāo)準(zhǔn)，大企業(yè)通常有渠道獲取此類消息，中小企業(yè)卻會因信息不對稱而喪失在內(nèi)部市場競爭的機(jī)會。而新指令設(shè)置了特許經(jīng)營項(xiàng)目的公告門檻，使得中小企業(yè)能有充分時(shí)間決定是否與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)或分包商組成聯(lián)合招標(biāo)體參與競爭。
歐洲議會陳述表示，特許經(jīng)營合同首次在歐盟層面上設(shè)置了共同標(biāo)準(zhǔn)，在促進(jìn)公平競爭的同時(shí)引入注重環(huán)境、社會與創(chuàng)新方面的概念，這些都將更好地實(shí)現(xiàn)物有所值原則。與此同時(shí)，中右翼的歐洲人民黨也提出，“公共部門將在處理特許經(jīng)營合同時(shí)擁有全新的法律武器，尤其是在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)危機(jī)與財(cái)政緊縮的形勢下，新指令將更好地促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)。在新的法律框架中所有經(jīng)濟(jì)運(yùn)營者都會被平等對待，新指令讓參與者能夠知曉全部游戲規(guī)則。”
啟示意義
歐盟的做法也引發(fā)了我國政府采購領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的思考。
對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)中國WTO研究院副院長屠新泉從法制創(chuàng)新的角度談道，將特許經(jīng)營列入歐盟公共采購法律體系中，的確是一件非常重要的事情，對于中國等一些新興市場來說，特許經(jīng)營立法多為空白，歐盟的做法可謂是一種新嘗試，對我們更是一種啟示。
西北政法大學(xué)國際法學(xué)院副教授楊蔚林分析說，特許經(jīng)營與政府采購存在一定的差異：特許經(jīng)營是一種具有生產(chǎn)性質(zhì)的投資行為，需要在市場中存在愿意為使用過程埋單的消費(fèi)者；而政府采購則屬于一種購買行為，最終完成的公共項(xiàng)目也許難以產(chǎn)生盈利。我們在對歐盟經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析時(shí)，應(yīng)更多考慮其推行特許經(jīng)營的深層次意義。對歐盟來說，各成員國國內(nèi)大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已基本完成，所能留給私人部門特許經(jīng)營項(xiàng)目有限，其將特許經(jīng)營納入公共采購范疇大多出于擴(kuò)大歐盟內(nèi)部市場范圍與程度的考慮，同時(shí)，原先歐盟更關(guān)注公共部門出錢購買的項(xiàng)目，如今將特許經(jīng)營納入公共采購法律體系中，可謂一種制度創(chuàng)新，同時(shí)也將公共采購框架體系補(bǔ)充得更加完整。而我國在現(xiàn)階段推行的特許經(jīng)營等PPP項(xiàng)目，則更多是為了擴(kuò)大內(nèi)需并通過公私部門合作的方式促進(jìn)投融資模式的轉(zhuǎn)型。
·典型案例·
匈牙利M5收費(fèi)公路:匈牙利因其優(yōu)越的地理位置，一直是歐洲主要物流中心之一，而該國M5高速公路更是歐洲交通網(wǎng)絡(luò)中的重要組成部分。有趣的是，這個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目并未花費(fèi)任何來自歐盟的資助，其建設(shè)資金一部分來自于特許經(jīng)營獲得者AKA公司的自有資金，另一部分來自于歐洲復(fù)興開發(fā)銀行與商業(yè)銀行的貸款支持，在這個(gè)特許經(jīng)營項(xiàng)目中，政府幾乎將全部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了AKA。
項(xiàng)目最終于1997年順利完工，其中部分工程甚至早于計(jì)劃時(shí)間完成。然而，收費(fèi)公路在投入使用后卻遇到車流量大大低于預(yù)期的尷尬局面，許多車主會選擇繞行國家公路以避開收費(fèi)路段。AKA因此不得不向政府尋求幫助，根據(jù)合同中對M5高速公路經(jīng)營中收支失衡機(jī)制的規(guī)定，匈牙利政府在之后幾年為AKA在償貸方面提供了大量支持，AKA在償還完優(yōu)先債權(quán)人債務(wù)后，可在收入允許的情況下再支付剩余貸款。
2004年，這條收費(fèi)公路改變了原有的收費(fèi)模式，取而代之的是一種通行證系統(tǒng)。道路使用者只需購買一定時(shí)期的道路使用權(quán)（如一周、一個(gè)月或一年）便可順利通行。如今，這條高速公路的盈利不再受制于車流量的大小，這也大大削減了經(jīng)營者需要面對的使用者風(fēng)險(xiǎn)。
英國M6收費(fèi)公路：作為英國首條收費(fèi)公路，全長44公里的M6收費(fèi)公路是一個(gè)無需在任政府支付的獨(dú)立特許經(jīng)營項(xiàng)目。1992年，英國政府與中部高速公路股份有限公司簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，中部高速公路股份有限公司取得了規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資與經(jīng)營的權(quán)利，該公司需要對全部投資負(fù)責(zé)，并從直接使用者手中收取一定費(fèi)用作為投資回報(bào)。政府將諸如計(jì)劃、設(shè)計(jì)、建筑與收入風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)交私人企業(yè)。該特許經(jīng)營合同期限為53年，期滿后公共部門可將權(quán)利全部收回。（朱穎編譯）
來源：中國政府采購報(bào)
