向社會(huì)提供公共服務(wù)是政府的法定職能。政府提供公共服務(wù)不必全部自己來(lái)生產(chǎn)，可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式實(shí)現(xiàn)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)屬于《政府采購(gòu)法》規(guī)范范圍的，必須按照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的程序和要求來(lái)實(shí)施。政府采購(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的主渠道。
購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是現(xiàn)代政府重要特征
公共服務(wù)應(yīng)由政府提供
宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，大部分基礎(chǔ)公共服務(wù)本身即屬于公共產(chǎn)品，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性?xún)蓚€(gè)特征。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一部分人對(duì)某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)，受益對(duì)象之間不存在利益沖突。非排他性是指產(chǎn)品在消費(fèi)過(guò)程中所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專(zhuān)有。例如公共服務(wù)中的環(huán)境保護(hù)、治理空氣污染和治理河流污染等等。這些公共產(chǎn)品企業(yè)和個(gè)人無(wú)法保障，也無(wú)法單獨(dú)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)保障和提供，由政府來(lái)提供是理所當(dāng)然的。
購(gòu)買(mǎi)是政府提供公共服務(wù)重要方式
公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)是兩個(gè)不同的概念，提供不等于生產(chǎn)，提供者不一定是生產(chǎn)者。許多人常把這兩者混淆，甚至視為一體，這一誤識(shí)導(dǎo)致政府在辦理具體公共服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，往往將提供與生產(chǎn)兩個(gè)職能包攬下來(lái)，使得公共服務(wù)的成本呈上升趨勢(shì)。在由政府保障的基本公共服務(wù)提供上，政府不必全部自己來(lái)生產(chǎn)，應(yīng)該更多地利用社會(huì)資源，采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，選擇更有專(zhuān)業(yè)技能和服務(wù)效率的社會(huì)組織來(lái)生產(chǎn)，這才符合小政府、大社會(huì)的社會(huì)發(fā)展方向和建立服務(wù)型政府的目標(biāo)。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在我國(guó)漸成潮流
中央推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)
國(guó)務(wù)院辦公廳2013年9月30日出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），指出"購(gòu)買(mǎi)工作應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢(xún)價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為"。
財(cái)政部《2013年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)》提出了，在做好通用類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目采購(gòu)工作的基礎(chǔ)上，研究制定推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改革的制度措施，創(chuàng)造條件推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織等各類(lèi)服務(wù)，促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能和提升服務(wù)效能。
地方實(shí)踐豐富購(gòu)買(mǎi)服務(wù)經(jīng)驗(yàn)
深圳是國(guó)內(nèi)較早進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)探索的地方。1999年1月1日，國(guó)內(nèi)第一部政府采購(gòu)法規(guī)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府采購(gòu)條例》正式試行，為深圳的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐提供了法律保障。以羅湖區(qū)為例，1999年，羅湖區(qū)從環(huán)衛(wèi)清掃外包入手，較早地在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方面進(jìn)行了探索。隨即在教師班車(chē)、政府物業(yè)管理、醫(yī)院后勤服務(wù)、政府投資項(xiàng)目評(píng)審、第三方審計(jì)等方面開(kāi)展公開(kāi)招標(biāo)方式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，當(dāng)年羅湖區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金達(dá)到8000萬(wàn)元，平均節(jié)支率為15％。
2011年以來(lái)，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模名列前茅的江蘇省和廣東省，分別在制度和實(shí)踐上做出了重要探索。2011年5月25日，廣東省政府印發(fā)實(shí)施《政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)暫行辦法》。除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國(guó)家安全、保密事項(xiàng)以及司法審判、行政許可、行政審批等事項(xiàng)外，政府承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)--如資產(chǎn)評(píng)估、法律援助、公益服務(wù)、慈善救濟(jì)等，以及履行職責(zé)所需服務(wù)--如法律服務(wù)、監(jiān)督評(píng)估等，應(yīng)通過(guò)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，逐步轉(zhuǎn)移由社會(huì)組織承擔(dān)。廣東省財(cái)政廳發(fā)布的《2012年省級(jí)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目目錄》，涉及基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等262項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目被納入第一批政府采購(gòu)服務(wù)范圍。
江蘇省財(cái)政廳通過(guò)自行梳理，將2013年預(yù)算中屬于服務(wù)采購(gòu)的項(xiàng)目拿出來(lái)納入政府采購(gòu)。共有10個(gè)業(yè)務(wù)處室報(bào)省級(jí)公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目21個(gè)、金額達(dá)數(shù)十億元，具體包括標(biāo)準(zhǔn)化考點(diǎn)、免費(fèi)教科書(shū)、高雅藝術(shù)進(jìn)校園、學(xué)生保險(xiǎn)、農(nóng)橋建設(shè)、扶貧貸款、公務(wù)員體檢、退役士兵培訓(xùn)、規(guī)劃編制、項(xiàng)目評(píng)審、財(cái)務(wù)審計(jì)、課題研究以及新增的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)勞務(wù)等。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)須配套推進(jìn)
政府應(yīng)該提供公共服務(wù)，這是政府的法定職責(zé)和義務(wù)。政府提供公共服務(wù)不必全部自己來(lái)生產(chǎn)，可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)。但政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)必須配套推進(jìn)，避免陷入誤區(qū)。
不能只出目錄無(wú)預(yù)算保證
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不能只列目錄而沒(méi)有預(yù)算保證和實(shí)際提供。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄決不可以?xún)H僅是服務(wù)業(yè)的分類(lèi)目錄。這個(gè)目錄一定是建立在政府轉(zhuǎn)移職能清單和政府向社會(huì)提供服務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上，同時(shí)能為后續(xù)政府部門(mén)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能和社會(huì)組織承接政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)移提供明確的指引，也為社會(huì)組織發(fā)展指明方向。
應(yīng)避免無(wú)謂增加財(cái)政開(kāi)支
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不能無(wú)謂增加開(kāi)支，自己能干不干再花錢(qián)請(qǐng)人干。已有政府部門(mén)機(jī)構(gòu)編制和人員能夠完成的公共服務(wù)，不適宜同時(shí)再重復(fù)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)。政府提供公共服務(wù)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)應(yīng)該切合政府財(cái)政的能力，不能采取增加政府開(kāi)支的形式，并避免造成財(cái)政對(duì)政府行政運(yùn)轉(zhuǎn)方面大的新增支出。
后續(xù)管理必須跟上
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不能合同一簽了之，后續(xù)管理不能缺位。將部分政府職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織也不意味著政府部門(mén)可以不作為，當(dāng)"甩手掌柜"。政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并非政府責(zé)任的轉(zhuǎn)移，而是政府提供公共服務(wù)具體方式和機(jī)制的轉(zhuǎn)變，是政府通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式將一些事項(xiàng)委托給有資質(zhì)的社會(huì)組織去做，政府由公共服務(wù)的直接提供者變成公共服務(wù)政策的制定者、購(gòu)買(mǎi)者和監(jiān)督者。公共服務(wù)可以購(gòu)買(mǎi)，可以外包，但政府的責(zé)任不能外包，應(yīng)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督和檢查驗(yàn)收，保障公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量不會(huì)因外包而縮水。
必須遵循公平競(jìng)爭(zhēng)原則
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)不能缺乏規(guī)范性的程序而變相成為財(cái)政資金直接支付給社會(huì)機(jī)構(gòu)的捷徑。
許多地方政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)際操作中依然還是以非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)為主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)，社會(huì)組織成為"二政府"，政府在此條件下將部分職能轉(zhuǎn)移，變成了"兒子買(mǎi)、老子賣(mài)"。此類(lèi)法律明文明確規(guī)定和界定的政府采購(gòu)行為，游離于政府采購(gòu)法的管理之外或者是采取虛假招標(biāo)實(shí)質(zhì)內(nèi)定的形式，這無(wú)疑是最大的違法。
厘清政采服務(wù)與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的關(guān)系
目前幾乎所有涵蓋服務(wù)外包意義的官方文件都使用"購(gòu)買(mǎi)"一詞，鮮見(jiàn)"采購(gòu)"兩字。對(duì)于兩者的區(qū)別和關(guān)系，國(guó)內(nèi)很多媒體和業(yè)內(nèi)人士的說(shuō)法均有理解不清晰之處。
政府采購(gòu)是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主渠道
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府采購(gòu)服務(wù)的關(guān)系是：政府購(gòu)買(mǎi)的主要方式是政府采購(gòu)，遵循《政府采購(gòu)法》的規(guī)定是這類(lèi)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)必須滿(mǎn)足的條件。但政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不僅僅是政府采購(gòu)活動(dòng)，也包括非政府采購(gòu)活動(dòng)；不僅僅是采取政府采購(gòu)方式，還可以采取其他方式。按照國(guó)際慣例和國(guó)內(nèi)的實(shí)踐，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)除了政府采購(gòu)方式外，還可以采取直接委托、直接資助、財(cái)政補(bǔ)助、消費(fèi)服務(wù)券、憑單、貸款支持等多種常見(jiàn)方式。
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)≠政府采購(gòu)服務(wù)
《政府采購(gòu)法》范圍之外的政府購(gòu)買(mǎi)主要可以分為兩類(lèi)：一類(lèi)是不涉及政府使用財(cái)政性資金的購(gòu)買(mǎi)行為；另一類(lèi)是以政府轉(zhuǎn)移支付形式，將政府財(cái)政資金直接支付給個(gè)人和社會(huì)主體的購(gòu)買(mǎi)行為，如教育券，養(yǎng)老券，對(duì)企業(yè)的直接補(bǔ)貼等。
例如，深圳市目前采取的政府購(gòu)買(mǎi)方式主要有：1.公開(kāi)招標(biāo)。如該市將購(gòu)買(mǎi)社工服務(wù)納入深圳市政府采購(gòu)中心的招投標(biāo)系統(tǒng)，把全市731個(gè)社工崗位按照所屬領(lǐng)域及數(shù)量劃分為3大項(xiàng)目69個(gè)標(biāo)段，由29家已注冊(cè)社工機(jī)構(gòu)選擇競(jìng)標(biāo)；2.協(xié)議購(gòu)買(mǎi)，即供應(yīng)方通過(guò)法律規(guī)定、合作協(xié)議與政府建立購(gòu)買(mǎi)服務(wù)關(guān)系。如公安部門(mén)委托保安公司提供110接警、公交巡防等服務(wù)；3.直接補(bǔ)貼，即政府通過(guò)部分補(bǔ)貼的方式委托供應(yīng)方提供某些收費(fèi)的基本公共服務(wù)項(xiàng)目。如公交補(bǔ)貼、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地補(bǔ)貼等；4.定向委托，對(duì)部分重大事項(xiàng)，政府指定特定的供應(yīng)方承擔(dān)。如深圳北站、福田站、布吉站等綜合性交通樞紐由政府委托原建設(shè)單位進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，政府直接購(gòu)買(mǎi)運(yùn)營(yíng)服務(wù)。
明晰服務(wù)承接主體 用好政府采購(gòu)方式
政采法范圍內(nèi)必須依法采購(gòu)
必須再次強(qiáng)調(diào)的是，只要是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)依法制定的集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的服務(wù)的行為，都必須遵守政府采購(gòu)法規(guī)，履行政府采購(gòu)程序。
這一類(lèi)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為不是部分省市文件提出的研究納入政府采購(gòu)目錄，研究進(jìn)行政府采購(gòu)，逐步納入政府采購(gòu)范圍的問(wèn)題，這是《政府采購(gòu)法》明文規(guī)定的政府采購(gòu)范圍，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不執(zhí)行就是違法。
合理界定服務(wù)承接主體
按照國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）的規(guī)定，其界定的承接主體為"依法在民政部門(mén)登記成立或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門(mén)登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量"。需要說(shuō)明的是，該文件規(guī)范的范圍主要為公共服務(wù)，其范圍要小于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，承接主體必備的基本條件是獨(dú)立的法人，能夠承擔(dān)民事責(zé)任。
合理運(yùn)用政府采購(gòu)方式
按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，預(yù)算金額在公開(kāi)招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，原則上應(yīng)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行。對(duì)只能從有限范圍服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)，或因技術(shù)復(fù)雜、性質(zhì)特殊而不能確定具體服務(wù)要求、不能事先計(jì)算出價(jià)格總額的社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)，可以采用邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判方式購(gòu)買(mǎi)。對(duì)只能從唯一服務(wù)提供機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)的，向社會(huì)公示并經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)后，可以采取單一來(lái)源采購(gòu)方式組織采購(gòu)。
總之，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的組織實(shí)施，必須符合《政府采購(gòu)法》以及相關(guān)法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章要求。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：汪 泳
