國有投資建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)“抽簽法”存在問題
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發(fā)布日期：2013年09月06日
隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展，國有投資的建設(shè)項(xiàng)目逐年加大，建設(shè)單位不僅加強(qiáng)了資金使用的監(jiān)管、也在項(xiàng)目管理，特別是招投標(biāo)環(huán)節(jié)加大了管理力度。在我國政府審計(jì)工作中，特別是企業(yè)審計(jì)、工程審計(jì)領(lǐng)域，招投標(biāo)環(huán)節(jié)也是審計(jì)人員首先關(guān)注的內(nèi)容。但筆者在實(shí)際工作發(fā)現(xiàn)，招投標(biāo)環(huán)節(jié)采用“抽簽法”不少地區(qū)和部門都有存在，一方面體現(xiàn)了有關(guān)部門防止串通投標(biāo)和預(yù)防消極腐敗行為方面的積極意愿，但另一方面看似在某種增程度上加了公平性，卻不利于公平競爭,甚至部分條款與國家有關(guān)法律法規(guī)相抵觸。本文試圖探討這種現(xiàn)象存在的一些問題，并提出相關(guān)政策建議。
上世紀(jì)80年代初期，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面推行了工程招投標(biāo)制度，但如何定標(biāo)一直是一個(gè)老大難題，最后產(chǎn)生了“抽簽中標(biāo)法”。2003年以后，“抽簽中標(biāo)法”在全國各地蔓延。筆者以所在審計(jì)組在某次高鐵建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)為例，用具體的一個(gè)部門規(guī)定來剖析“抽簽法”在確定評(píng)標(biāo)方法、中標(biāo)人及最高報(bào)價(jià)方面存在的問題。2010年，為規(guī)范鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工作，鐵道部下發(fā)了“關(guān)于印發(fā)《鐵路建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則》的通知”(鐵建設(shè)〔2010〕205號(hào)，以下簡稱實(shí)施細(xì)則)，于2010年12月1日起實(shí)施，其中部分規(guī)定存在的問題值得探討。
一是采用抽簽確定評(píng)標(biāo)辦法，將造成投標(biāo)人無所適從。實(shí)施細(xì)則第37條規(guī)定，鐵路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法有綜合評(píng)估法（一）、綜合評(píng)估法（二）和綜合評(píng)估法（三）和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法4種。招標(biāo)人應(yīng)在招標(biāo)文件內(nèi)同時(shí)載明4種評(píng)標(biāo)辦法，由投標(biāo)人代表在開標(biāo)會(huì)上通過抽簽確定。相比而言，我國招標(biāo)投標(biāo)法第十九條明確規(guī)定，“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件。招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款”，第四十條規(guī)定， “評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較；……”。由此看來，采用抽簽方法確定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是非常不合理的，不同的評(píng)標(biāo)方法之間對(duì)投標(biāo)方案、投標(biāo)價(jià)格的指引是不同的，甚至是截然相反的，招標(biāo)文件中不明確規(guī)定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)而采用現(xiàn)場抽簽確定評(píng)標(biāo)方法將導(dǎo)致投標(biāo)人無所適從。
二是采用搖珠方式確定中標(biāo)人不符合七部委12號(hào)令規(guī)定。據(jù)了解，鐵道部曾大力開展試點(diǎn)綜合評(píng)估法（三），需要重點(diǎn)說明的是該方法的核心是以搖珠方式從通過評(píng)審的投標(biāo)人中確定中標(biāo)人，該方法試點(diǎn)率定為：施工為33%（一級(jí)交易中心）或50%（二級(jí)交易中心），甲供物資為100%或50%，施工監(jiān)理和服務(wù)類為50%。從《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（中華人民共和國國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)等七部委12號(hào)令）第48條規(guī)定來看，“使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。國務(wù)院對(duì)中標(biāo)人的確定另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！北砻鞯膽B(tài)度是中標(biāo)人確定的原則。換個(gè)角度看，如果經(jīng)過了一系列復(fù)雜的招標(biāo)程序后再從經(jīng)過評(píng)審的中標(biāo)人中抽簽確定，那從一開始就采用抽簽搖號(hào)的方法，豈不更加公正、簡捷，何必還要采用招標(biāo)投標(biāo)這么復(fù)雜的方式？
三是以抽簽方式確定報(bào)價(jià)上限不甚合理。實(shí)施細(xì)則第38條規(guī)定,“采用評(píng)標(biāo)辦法一或評(píng)標(biāo)辦法二的，招標(biāo)人應(yīng)在4.5%～8.5%的范圍內(nèi)設(shè)定3個(gè)差值為0.3%的系數(shù)并在招標(biāo)文件中載明，在開標(biāo)會(huì)上當(dāng)眾隨機(jī)抽取1個(gè)作為招標(biāo)降造系數(shù)。投標(biāo)人報(bào)價(jià)不得超過有效報(bào)價(jià)上限……”，而我國國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2008）第4.2.8條規(guī)定，招標(biāo)控制價(jià)應(yīng)在招標(biāo)時(shí)公布，不應(yīng)上調(diào)或下浮。價(jià)格競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征之一，只要能夠保證質(zhì)量，價(jià)格都應(yīng)當(dāng)由市場來決定。當(dāng)然，有些規(guī)定初衷是以防止所謂的“惡性競爭”和“哄抬標(biāo)價(jià)”為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)價(jià)格進(jìn)行行政限制，但怎樣的價(jià)格屬于惡性，確定上浮下調(diào)比例的依據(jù)為何又難以給出明確的界定。因此，這種做法其實(shí)以不合理的手段干擾了市場的固有規(guī)律，容易造成價(jià)格超過隨機(jī)降造系數(shù)但在合理范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)投標(biāo)單位流標(biāo)?？v觀我國在有些地區(qū)、單位、政府機(jī)關(guān)的招標(biāo)管理規(guī)定中的一些“抽簽法”的運(yùn)用，初衷應(yīng)該都是增加公平競爭，防止舞弊的發(fā)生，但實(shí)際上對(duì)工程質(zhì)量、成本控制都有一定的弊端，也在原則上違反了國家計(jì)委《關(guān)于進(jìn)一步貫徹〈中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法〉的通知》（計(jì)政策〔2001〕1400號(hào)）關(guān)于“嚴(yán)格規(guī)范中標(biāo)人確定程序，禁止采取抽簽、搖號(hào)等博彩性方式進(jìn)行投標(biāo)資格預(yù)審和確定中標(biāo)人”的規(guī)定，并可能導(dǎo)致投標(biāo)人無所適從，使實(shí)力平庸的投標(biāo)人以“撞大運(yùn)”的方式中標(biāo)，而真正有競爭力的投標(biāo)人被淘汰出局。試圖利用“中標(biāo)概率面前人人平等”來體現(xiàn)“法律面前人人平等”的做法值得商榷。
因此，筆者認(rèn)為一是有關(guān)地區(qū)和單位應(yīng)該在國有投資領(lǐng)域梳理當(dāng)前招投標(biāo)管理辦法，在我國有關(guān)法律法規(guī)的框架下修改涉及“抽簽法”的相關(guān)規(guī)定；二是招標(biāo)單位在限制最高標(biāo)價(jià)時(shí)應(yīng)充分遵循市場規(guī)律，明確客觀依據(jù)，真正做到公平、公正，維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)各方利益；三是現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)的有關(guān)國家部門規(guī)章制定時(shí)間都較早，有關(guān)部委應(yīng)適時(shí)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)一步修改完善，更好地指導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。（孔偉寧）
來源：國家審計(jì)署網(wǎng)站 作者：孔偉寧
上世紀(jì)80年代初期，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全面推行了工程招投標(biāo)制度，但如何定標(biāo)一直是一個(gè)老大難題，最后產(chǎn)生了“抽簽中標(biāo)法”。2003年以后，“抽簽中標(biāo)法”在全國各地蔓延。筆者以所在審計(jì)組在某次高鐵建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)為例，用具體的一個(gè)部門規(guī)定來剖析“抽簽法”在確定評(píng)標(biāo)方法、中標(biāo)人及最高報(bào)價(jià)方面存在的問題。2010年，為規(guī)范鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)工作，鐵道部下發(fā)了“關(guān)于印發(fā)《鐵路建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則》的通知”(鐵建設(shè)〔2010〕205號(hào)，以下簡稱實(shí)施細(xì)則)，于2010年12月1日起實(shí)施，其中部分規(guī)定存在的問題值得探討。
一是采用抽簽確定評(píng)標(biāo)辦法，將造成投標(biāo)人無所適從。實(shí)施細(xì)則第37條規(guī)定，鐵路建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)評(píng)標(biāo)辦法有綜合評(píng)估法（一）、綜合評(píng)估法（二）和綜合評(píng)估法（三）和經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法4種。招標(biāo)人應(yīng)在招標(biāo)文件內(nèi)同時(shí)載明4種評(píng)標(biāo)辦法，由投標(biāo)人代表在開標(biāo)會(huì)上通過抽簽確定。相比而言，我國招標(biāo)投標(biāo)法第十九條明確規(guī)定，“招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的特點(diǎn)和需要編制招標(biāo)文件。招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)要求、對(duì)投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等所有實(shí)質(zhì)性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款”，第四十條規(guī)定， “評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行評(píng)審和比較；……”。由此看來，采用抽簽方法確定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)是非常不合理的，不同的評(píng)標(biāo)方法之間對(duì)投標(biāo)方案、投標(biāo)價(jià)格的指引是不同的，甚至是截然相反的，招標(biāo)文件中不明確規(guī)定評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)而采用現(xiàn)場抽簽確定評(píng)標(biāo)方法將導(dǎo)致投標(biāo)人無所適從。
二是采用搖珠方式確定中標(biāo)人不符合七部委12號(hào)令規(guī)定。據(jù)了解，鐵道部曾大力開展試點(diǎn)綜合評(píng)估法（三），需要重點(diǎn)說明的是該方法的核心是以搖珠方式從通過評(píng)審的投標(biāo)人中確定中標(biāo)人，該方法試點(diǎn)率定為：施工為33%（一級(jí)交易中心）或50%（二級(jí)交易中心），甲供物資為100%或50%，施工監(jiān)理和服務(wù)類為50%。從《評(píng)標(biāo)委員會(huì)和評(píng)標(biāo)方法暫行規(guī)定》（中華人民共和國國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)等七部委12號(hào)令）第48條規(guī)定來看，“使用國有資金投資或者國家融資的項(xiàng)目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)確定排名第一的中標(biāo)候選人為中標(biāo)人。國務(wù)院對(duì)中標(biāo)人的確定另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！北砻鞯膽B(tài)度是中標(biāo)人確定的原則。換個(gè)角度看，如果經(jīng)過了一系列復(fù)雜的招標(biāo)程序后再從經(jīng)過評(píng)審的中標(biāo)人中抽簽確定，那從一開始就采用抽簽搖號(hào)的方法，豈不更加公正、簡捷，何必還要采用招標(biāo)投標(biāo)這么復(fù)雜的方式？
三是以抽簽方式確定報(bào)價(jià)上限不甚合理。實(shí)施細(xì)則第38條規(guī)定,“采用評(píng)標(biāo)辦法一或評(píng)標(biāo)辦法二的，招標(biāo)人應(yīng)在4.5%～8.5%的范圍內(nèi)設(shè)定3個(gè)差值為0.3%的系數(shù)并在招標(biāo)文件中載明，在開標(biāo)會(huì)上當(dāng)眾隨機(jī)抽取1個(gè)作為招標(biāo)降造系數(shù)。投標(biāo)人報(bào)價(jià)不得超過有效報(bào)價(jià)上限……”，而我國國家標(biāo)準(zhǔn)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》（GB50500-2008）第4.2.8條規(guī)定，招標(biāo)控制價(jià)應(yīng)在招標(biāo)時(shí)公布，不應(yīng)上調(diào)或下浮。價(jià)格競爭是市場經(jīng)濟(jì)的基本特征之一，只要能夠保證質(zhì)量，價(jià)格都應(yīng)當(dāng)由市場來決定。當(dāng)然，有些規(guī)定初衷是以防止所謂的“惡性競爭”和“哄抬標(biāo)價(jià)”為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)價(jià)格進(jìn)行行政限制，但怎樣的價(jià)格屬于惡性，確定上浮下調(diào)比例的依據(jù)為何又難以給出明確的界定。因此，這種做法其實(shí)以不合理的手段干擾了市場的固有規(guī)律，容易造成價(jià)格超過隨機(jī)降造系數(shù)但在合理范圍內(nèi)的優(yōu)質(zhì)投標(biāo)單位流標(biāo)?？v觀我國在有些地區(qū)、單位、政府機(jī)關(guān)的招標(biāo)管理規(guī)定中的一些“抽簽法”的運(yùn)用，初衷應(yīng)該都是增加公平競爭，防止舞弊的發(fā)生，但實(shí)際上對(duì)工程質(zhì)量、成本控制都有一定的弊端，也在原則上違反了國家計(jì)委《關(guān)于進(jìn)一步貫徹〈中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法〉的通知》（計(jì)政策〔2001〕1400號(hào)）關(guān)于“嚴(yán)格規(guī)范中標(biāo)人確定程序，禁止采取抽簽、搖號(hào)等博彩性方式進(jìn)行投標(biāo)資格預(yù)審和確定中標(biāo)人”的規(guī)定，并可能導(dǎo)致投標(biāo)人無所適從，使實(shí)力平庸的投標(biāo)人以“撞大運(yùn)”的方式中標(biāo)，而真正有競爭力的投標(biāo)人被淘汰出局。試圖利用“中標(biāo)概率面前人人平等”來體現(xiàn)“法律面前人人平等”的做法值得商榷。
因此，筆者認(rèn)為一是有關(guān)地區(qū)和單位應(yīng)該在國有投資領(lǐng)域梳理當(dāng)前招投標(biāo)管理辦法，在我國有關(guān)法律法規(guī)的框架下修改涉及“抽簽法”的相關(guān)規(guī)定；二是招標(biāo)單位在限制最高標(biāo)價(jià)時(shí)應(yīng)充分遵循市場規(guī)律，明確客觀依據(jù)，真正做到公平、公正，維護(hù)招標(biāo)投標(biāo)各方利益；三是現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)的有關(guān)國家部門規(guī)章制定時(shí)間都較早，有關(guān)部委應(yīng)適時(shí)根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀，進(jìn)一步修改完善，更好地指導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)。（孔偉寧）
來源：國家審計(jì)署網(wǎng)站 作者：孔偉寧
