——我國(guó)政府采購(gòu)的國(guó)際借鑒和政策建議
■ 翟建勇
《政府采購(gòu)法》實(shí)施10余年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模和范圍逐步擴(kuò)大，制度日益完善，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益大幅提高，但與歐美國(guó)家上百年的政府采購(gòu)制度建設(shè)歷史相比，我國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)展的時(shí)間較短，在制度化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和信息化建設(shè)方面還有一定的提升空間。
建立全方位的評(píng)估機(jī)制
國(guó)際上并沒(méi)有獨(dú)立的招標(biāo)投標(biāo)法，對(duì)西方人來(lái)說(shuō)，招標(biāo)投標(biāo)法幾乎等同于政府采購(gòu)法。目前國(guó)際上影響較大的采購(gòu)規(guī)則主要有世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）、聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《公共采購(gòu)示范法》（以下簡(jiǎn)稱《示范法》）、歐盟《公共采購(gòu)指令》以及世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行分別制定的《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》、《亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款采購(gòu)指南》（以下統(tǒng)稱《采購(gòu)指南》）等。
世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行貸款組織是國(guó)際上對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的影響最大的兩個(gè)國(guó)際組織，主要是以招投標(biāo)形式進(jìn)行項(xiàng)目采購(gòu)，并以項(xiàng)目形式推動(dòng)采購(gòu)原則和采購(gòu)規(guī)則實(shí)現(xiàn)跨國(guó)界普及和推廣，其對(duì)借款國(guó)在采購(gòu)方面的指導(dǎo)體現(xiàn)為兩個(gè)層次：一是采購(gòu)的原則和規(guī)則，主要體現(xiàn)在《采購(gòu)指南》中；二是招標(biāo)文件及合同范本。
《采購(gòu)指南》雖然主要規(guī)范利用其貸款進(jìn)行采購(gòu)的行為，不具有完備意義上的政府采購(gòu)國(guó)際規(guī)范的性質(zhì)，但其對(duì)如何規(guī)范公共資金的有效使用具有極強(qiáng)的啟示意義。比如，中國(guó)海洋石油總公司目前經(jīng)常采用的邀請(qǐng)招標(biāo)兩步開(kāi)標(biāo)法和招標(biāo)文件范本，就是充分借鑒了《采購(gòu)指南》。
《采購(gòu)指南》中規(guī)定了4種招標(biāo)方式：一階段單信封招標(biāo)程序、一階段雙信封招標(biāo)程序、兩階段雙信封招標(biāo)程序、兩階段招標(biāo)程序。隨著政府采購(gòu)項(xiàng)目類(lèi)型的日趨復(fù)雜，建議能借鑒《采購(gòu)指南》中的多種招標(biāo)程序，以滿足不同類(lèi)型項(xiàng)目招標(biāo)的需求。
應(yīng)該講，十多年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)成效顯著，相關(guān)的政策配套也在逐步完善，不過(guò)媒體曝光政府采購(gòu)中仍存在“豪華采購(gòu)”、“高價(jià)采購(gòu)”等現(xiàn)象，可見(jiàn)政府采購(gòu)的制度和政策的完善仍有較大空間。
很多專家認(rèn)為“豪華采購(gòu)”的背后是政府監(jiān)管機(jī)制的缺失和需求的失控，“高價(jià)采購(gòu)”的背后是“協(xié)議采購(gòu)”變身為“關(guān)系采購(gòu)”，這些問(wèn)題歸根到底是由現(xiàn)行政治體制下管理機(jī)制不足和權(quán)力濫用導(dǎo)致的，因此現(xiàn)階段應(yīng)逐步完善管理機(jī)制。
一是建立采購(gòu)績(jī)效的評(píng)估機(jī)制。這項(xiàng)評(píng)估機(jī)制要求當(dāng)每一個(gè)政府采購(gòu)項(xiàng)目完成時(shí)有第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)采購(gòu)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估的結(jié)果作為項(xiàng)目驗(yàn)收的重要因素之一。評(píng)估的重點(diǎn)應(yīng)該是基于需求分析，對(duì)初始的采購(gòu)目標(biāo)、方案進(jìn)行核實(shí)和評(píng)估，積累評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)并提出相應(yīng)政策措施。比如某項(xiàng)目經(jīng)評(píng)估后如存在豪華采購(gòu)的現(xiàn)象則會(huì)影響項(xiàng)目的順利驗(yàn)收。
二是建立對(duì)政府采購(gòu)相關(guān)法規(guī)和政策的評(píng)估機(jī)制。主要評(píng)估政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)、制度和政策的有效性、公平性等方面，結(jié)合采購(gòu)實(shí)踐、績(jī)效評(píng)估結(jié)果等情況對(duì)政府采購(gòu)管理部門(mén)提出政策建議。政策建議要注意評(píng)估政策形勢(shì)、內(nèi)外部環(huán)境、政策實(shí)踐等因素的影響，比如GPA、十八大會(huì)議精神等對(duì)政策環(huán)境的影響。
三是建立對(duì)政府采購(gòu)利益相關(guān)方的評(píng)估機(jī)制。這項(xiàng)評(píng)估機(jī)制主要包括對(duì)項(xiàng)目采購(gòu)過(guò)程中的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商等相關(guān)方行為的評(píng)估，以及相關(guān)方行為對(duì)采購(gòu)績(jī)效的影響的評(píng)估。比如對(duì)供應(yīng)商應(yīng)著重在企業(yè)規(guī)模、實(shí)力、信用等方面的評(píng)估，對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)著重在信用體系、職業(yè)道德、業(yè)績(jī)能力等方面的評(píng)估。建議對(duì)評(píng)標(biāo)專家建立定期評(píng)估機(jī)制，對(duì)供應(yīng)商建立全生命周期的評(píng)估機(jī)制，對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)建立信用體系和職業(yè)道德的評(píng)估機(jī)制等，這些機(jī)制都是政府采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制的重要組成部分。
總體而言，政府部門(mén)推動(dòng)全方位評(píng)估機(jī)制的建立，實(shí)現(xiàn)評(píng)估制度化，是提升政府采購(gòu)管理水平的重要舉措。
加強(qiáng)電子化、標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)
黨的十八大將信息化作為推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要內(nèi)容，要求大幅提升信息化水平，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合。與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)相比，政府電子采購(gòu)在提高采購(gòu)效率、降低采購(gòu)成本、推動(dòng)陽(yáng)光采購(gòu)、預(yù)防腐敗、促進(jìn)制度創(chuàng)新等方面具有重要意義，對(duì)于時(shí)下媒體曝光政府采購(gòu)中存在“豪華采購(gòu)”、“高價(jià)采購(gòu)”等現(xiàn)象的規(guī)避也有一定的遏制作用。
在電子采購(gòu)領(lǐng)域，韓國(guó)在法律制度、管理體系、組織方式、系統(tǒng)建設(shè)等方面，采取了諸多富有啟發(fā)意義的舉措，比如其政府采購(gòu)法律制度比較完善，由總統(tǒng)特別委員會(huì)牽頭推進(jìn)，采取全國(guó)大統(tǒng)一的模式，集中度超過(guò)70%。格魯吉亞的政府電子采購(gòu)的改革進(jìn)程和效率較高，僅用了一年時(shí)間就完成從紙質(zhì)招標(biāo)到完全采用電子招標(biāo)，且預(yù)算資金的節(jié)資率達(dá)到15.5%。其標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)從招標(biāo)開(kāi)始著手，重在簡(jiǎn)化流程從而快速實(shí)現(xiàn)信息化，并充分發(fā)揮陽(yáng)光采購(gòu)對(duì)反腐的殺傷力。
這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，系統(tǒng)的實(shí)施范圍越廣，在建立透明度、實(shí)施采購(gòu)改革、降低采購(gòu)成本、建立監(jiān)測(cè)和報(bào)告功能等方面產(chǎn)生的效益也越大。若能跨部門(mén)、跨級(jí)別、跨地域建成統(tǒng)一系統(tǒng)，可以最大限度地減少重復(fù)工作，大大提高公共采購(gòu)政策的貫徹力度和公共支出的管理水平。
當(dāng)前我國(guó)政府電子采購(gòu)的發(fā)展如火如荼，各地政府普遍重視，積極參與政府電子采購(gòu)的相關(guān)工作，建立相應(yīng)的信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)推動(dòng)信息化工作，但總體來(lái)看，電子采購(gòu)仍存在各地政府采購(gòu)平臺(tái)各自為政、標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。
為加快我國(guó)政府電子采購(gòu)信息化的進(jìn)程，筆者提出如下政策建議：
一是盡快完善政府電子采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)和政策措施。出臺(tái)完善的法規(guī)和政策是為了保障政府網(wǎng)上采購(gòu)的健康發(fā)展，避免由于缺乏適合的法律保障體系而導(dǎo)致網(wǎng)上采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的增加。應(yīng)盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法》的相應(yīng)配套法規(guī)和地方部門(mén)規(guī)章措施，基于績(jī)效評(píng)估體系的實(shí)踐結(jié)果進(jìn)行分析，逐步規(guī)范政府采購(gòu)的政策體系。
二是加強(qiáng)政府采購(gòu)專業(yè)化人才的培養(yǎng)。在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，國(guó)家已經(jīng)推行招標(biāo)師職業(yè)水平考試制度，此項(xiàng)舉措對(duì)加強(qiáng)招投標(biāo)領(lǐng)域人才道德素質(zhì)、職業(yè)水平起著積極作用，招標(biāo)師的職業(yè)培訓(xùn)對(duì)專業(yè)化人才培養(yǎng)的可持續(xù)起著積極意義。隨著GPA談判的推進(jìn)，國(guó)際上政府采購(gòu)規(guī)制的逐步增強(qiáng)，政府采購(gòu)主管部門(mén)也應(yīng)統(tǒng)籌考慮，借鑒招標(biāo)師職業(yè)水平考試的經(jīng)驗(yàn)，加快政府采購(gòu)專業(yè)化人才培養(yǎng)的制度化建設(shè)。
三是建立科學(xué)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)估體系。良好的采購(gòu)績(jī)效評(píng)估體系有助于我國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目在實(shí)踐中逐步查找問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)管理提升。以某政府電子采購(gòu)系統(tǒng)為例，一項(xiàng)系統(tǒng)的投入花費(fèi)了財(cái)政資金，可以通過(guò)績(jī)效評(píng)估體系評(píng)價(jià)系統(tǒng)資金投入的成本效益，總結(jié)電子采購(gòu)系統(tǒng)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的成功經(jīng)驗(yàn)，用于指導(dǎo)和幫助其他政府電子采購(gòu)系統(tǒng)的建設(shè)，也為以后類(lèi)似的系統(tǒng)提供有效借鑒。
四是加強(qiáng)政府電子采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。政府采購(gòu)電子化，需要政府采購(gòu)本身的規(guī)范化和程序化，需要建立一套統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。比如要建立電子采購(gòu)系統(tǒng)中供應(yīng)商數(shù)據(jù)庫(kù)和商品數(shù)據(jù)庫(kù)，需要供應(yīng)商和商品數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，此外還包括信用體系、認(rèn)證體系、數(shù)據(jù)庫(kù)資料的標(biāo)準(zhǔn)。如果各地政府開(kāi)發(fā)系統(tǒng)都設(shè)計(jì)出自己當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)，這種情況下勢(shì)必造成資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致各地電子采購(gòu)系統(tǒng)彼此成為“信息孤島”，從而使政府電子采購(gòu)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展陷入困境。
五是將政府采購(gòu)的體制改革、管理機(jī)制建設(shè)和電子化相結(jié)合。政府電子采購(gòu)的完善歸根到底需要逐步完善政府采購(gòu)的體制和機(jī)制，十八大報(bào)告提出要繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，因此政府電子采購(gòu)要根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)改革的進(jìn)展，與時(shí)俱進(jìn)，逐步進(jìn)行電子采購(gòu)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)及應(yīng)用，從而不斷完善。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)政府電子采購(gòu)的研究和規(guī)劃，建立政府改革和電子采購(gòu)建設(shè)良性互動(dòng)的機(jī)制，從而逐步推進(jìn)體制機(jī)制和電子采購(gòu)的協(xié)調(diào)完善。
（作者系中化建國(guó)際招標(biāo)有限公司總經(jīng)理）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
