對(duì)于1元成交不能一棍子打死，應(yīng)分析其背后的具體原因，對(duì)于一些善意、對(duì)銷售市場(chǎng)無(wú)太大影響、后續(xù)成本不高的項(xiàng)目，接受也無(wú)妨；但對(duì)一些惡意、可能會(huì)對(duì)銷售市場(chǎng)產(chǎn)生影響的項(xiàng)目，則不能輕易接受。
本期嘉賓：安徽省財(cái)政廳政府采購(gòu)處處長(zhǎng) 宋寶泉；江蘇省政府采購(gòu)中心副主任 龔云峰；中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授 王叢虎
背景：供應(yīng)商利用政采項(xiàng)目做慈善
今年3月，某市發(fā)生"預(yù)算15萬(wàn)元項(xiàng)目1元成交"的案例。在該市春尺蠖飛機(jī)防治項(xiàng)目的開(kāi)評(píng)標(biāo)過(guò)程中，預(yù)算金額15萬(wàn)元、飛防面積達(dá)2萬(wàn)畝的C包由一家投標(biāo)單位以1元的價(jià)格中標(biāo)。
該供應(yīng)商負(fù)責(zé)人表示，自己是本地人，想通過(guò)一些慈善活動(dòng)回報(bào)家鄉(xiāng)父老，該公司每年都會(huì)拿出一部分資金，無(wú)償為當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行病蟲(chóng)害防治。
對(duì)于質(zhì)量能否保證的疑問(wèn)，該負(fù)責(zé)人當(dāng)即承諾："我可以先交16萬(wàn)元（超出項(xiàng)目預(yù)算）的履約保證金，如果后期不能按規(guī)定完成履約，甘愿接受處罰。"
該項(xiàng)目的中標(biāo)公告發(fā)布后，引發(fā)了廣泛討論，贊賞者有之，也有人表示不同意這種做法。盡管各種聲音都有，但最終這個(gè)項(xiàng)目還是完成了履約……
幾個(gè)月過(guò)去了，從理論探討角度，業(yè)界專家和學(xué)者對(duì)這件事的性質(zhì)、操作執(zhí)行過(guò)程怎么看呢？
善意值得認(rèn)可 性質(zhì)界定有不同
供應(yīng)商做慈善的初衷值得肯定，但途徑有很多種，比如直接捐贈(zèng)等。
宋寶泉：我個(gè)人認(rèn)為，這件事合理不合法。說(shuō)它合理，是因?yàn)橐呀?jīng)真實(shí)地發(fā)生了，并且采購(gòu)質(zhì)量沒(méi)有受到影響，而且過(guò)程也算順利；說(shuō)它不合法，理由則很簡(jiǎn)單，因?yàn)檎麄€(gè)過(guò)程中存在一些不合乎法律規(guī)定的問(wèn)題。
《政府采購(gòu)法》第二十五條明確規(guī)定，政府采購(gòu)當(dāng)事人不得相互串通損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和其他當(dāng)事人的合法權(quán)益；不得以任何手段排斥其他供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)?！墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）第三十五條也要求，投標(biāo)人之間不得相互串通投標(biāo)報(bào)價(jià)，不得妨礙其他投標(biāo)人的公平競(jìng)爭(zhēng)，不得損害招標(biāo)采購(gòu)單位或者其他投標(biāo)人的合法權(quán)益。
預(yù)算金額15萬(wàn)元的項(xiàng)目，供應(yīng)商報(bào)出1元的價(jià)格并中標(biāo)，其行為明顯損害了其他供應(yīng)商的合法權(quán)益。我個(gè)人認(rèn)為，供應(yīng)商做慈善的初衷值得肯定，但途徑有很多種，比如直接捐贈(zèng)等形式。政府采購(gòu)有很成熟的制度設(shè)計(jì)和嚴(yán)密的操作流程，供應(yīng)商利用政府采購(gòu)做慈善，不符合法律的相關(guān)規(guī)定。
龔云峰：我個(gè)人不贊同"利用政府采購(gòu)項(xiàng)目做慈善"這種說(shuō)法。因?yàn)榇壬苹緦儆谝环N無(wú)償捐助行為，做慈善的單位或個(gè)人不用承擔(dān)行為的后果，慈善者和被幫助者之間不存在合約關(guān)系，并且做慈善的資金還可以從稅收中得到部分抵扣。
本項(xiàng)目"最終完成了履約"，說(shuō)明盡管合約的金額很小，但中標(biāo)單位和該項(xiàng)目的實(shí)施單位還是存在合約關(guān)系，需要對(duì)合約的履行承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，并且也不可能從稅收抵扣中獲利。
我個(gè)人認(rèn)為，中標(biāo)人的這種行為更貼切的說(shuō)法應(yīng)該是借政府采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)家鄉(xiāng)進(jìn)行"反哺"。
本人曾經(jīng)遇到過(guò)類似的政府采購(gòu)案例。在同一個(gè)項(xiàng)目中，幾家投標(biāo)人的報(bào)價(jià)分別是0元、1元、1萬(wàn)元、10萬(wàn)元、50萬(wàn)元、100萬(wàn)元，而項(xiàng)目預(yù)算是100多萬(wàn)元。幾家投標(biāo)人都通過(guò)了資格性檢查和符合性檢查，但在評(píng)分時(shí)評(píng)標(biāo)委員會(huì)卻陷入困境，因?yàn)楦鶕?jù)綜合評(píng)分法價(jià)格分的計(jì)算公式，報(bào)價(jià)為0元的投標(biāo)人的價(jià)格分為滿分，其余投標(biāo)人的價(jià)格分則都是0分。
評(píng)委于是想到以報(bào)價(jià)低于成本來(lái)取消部分投標(biāo)人的中標(biāo)資格，但究竟認(rèn)定哪一家或哪幾家投標(biāo)人低于成本，也沒(méi)有合適的標(biāo)準(zhǔn)。最終根據(jù)綜合評(píng)分，評(píng)委推薦報(bào)價(jià)為0元的供應(yīng)商為中標(biāo)候選人。
后有供應(yīng)商質(zhì)疑，經(jīng)法律專家指點(diǎn)，政府采購(gòu)是以合同方式有償獲得貨物、工程和服務(wù)的行為，0元報(bào)價(jià)性質(zhì)屬于無(wú)償，不符合政府采購(gòu)的規(guī)定，這次招標(biāo)作為廢標(biāo)處理。
0元報(bào)價(jià)和1元報(bào)價(jià)到底有多大的區(qū)別？可以作為一個(gè)課題來(lái)研究。
本人還經(jīng)歷過(guò)另一個(gè)項(xiàng)目。供應(yīng)商明確表示，只要能讓其中標(biāo)，不僅不要政府出錢，而且還可以贊助有關(guān)部門(mén)一些錢。但限于政府采購(gòu)的"有償"形式，其只能以最低的價(jià)格參與采購(gòu)活動(dòng)。
本案例中，如果該供應(yīng)商未取得中標(biāo)資格，即使想無(wú)償?shù)貫楫?dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行病蟲(chóng)害防治，即使通過(guò)慈善的途徑，也不一定能得到當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)的允許，0元報(bào)價(jià)又與政府采購(gòu)的"有償"原則相違背，因此只能象征性地報(bào)出1元的價(jià)格。
王叢虎：扶貧濟(jì)困、樂(lè)善好施，一方有難、八方支援，是中華民族的傳統(tǒng)美德。為鼓勵(lì)社會(huì)各界積極投身國(guó)家的公益捐贈(zèng)事業(yè)，我國(guó)1999年通過(guò)了《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，其立法目的在于從制度層面推動(dòng)公益捐贈(zèng)事業(yè)發(fā)展，起到規(guī)范捐贈(zèng)和受贈(zèng)行為，保護(hù)捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人合法權(quán)益的積極作用。
《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第二條規(guī)定：自然人、法人或者其他組織自愿無(wú)償向依法成立的公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，用于公益事業(yè)的，適用本法。
顯然，本案例中的某供應(yīng)商通過(guò)投標(biāo)政府采購(gòu)項(xiàng)目，進(jìn)而以象征性的1元報(bào)價(jià)中標(biāo)的行為，還不是《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》中所說(shuō)的公益捐贈(zèng)行為。因?yàn)椤豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》適用的是將善款直接無(wú)償?shù)鼐杞o公益性社會(huì)團(tuán)體和公益性非營(yíng)利的事業(yè)單位的行為。而本次政府采購(gòu)中的公益捐贈(zèng)既不是無(wú)償，畢竟有1元的購(gòu)買款；又沒(méi)有直接捐錢，而是直接捐贈(zèng)服務(wù)的行為。所以這種捐贈(zèng)行為不能適用《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。
但值得注意的是，該中標(biāo)供應(yīng)商的行為不以營(yíng)利為目的，而是出于純粹公共利益的慈善性活動(dòng)，則又符合公益捐贈(zèng)行為的本質(zhì)精神。
《政府采購(gòu)法》的立法目的在于規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)。而本案中采購(gòu)人以1元價(jià)格購(gòu)買到了原本準(zhǔn)備用15萬(wàn)元才能購(gòu)買的服務(wù)，而且購(gòu)買合同能夠得到全面履行，顯然這種購(gòu)買行為完全符合《政府采購(gòu)法》的立法目的。從這個(gè)角度看，本次采購(gòu)是一種合理合法的行為。
在對(duì)本次采購(gòu)進(jìn)行了合理性、合法性、可行性分析之后，不難得出結(jié)論：類似于本案的公益性、捐贈(zèng)性政府采購(gòu)行為值得大力提倡。這種采購(gòu)不僅能夠滿足采購(gòu)要求、完成采購(gòu)任務(wù)，而且還節(jié)約了公共財(cái)政資金，倡導(dǎo)了企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和公益精神，當(dāng)然也為中標(biāo)供應(yīng)商帶來(lái)了好名聲，實(shí)際上取得了多贏的結(jié)果。
所以，我們?cè)诠膭?lì)和倡導(dǎo)企業(yè)積極參與社會(huì)公益捐贈(zèng)的同時(shí)，也同樣應(yīng)該鼓勵(lì)供應(yīng)商積極在政府采購(gòu)項(xiàng)目中實(shí)施公益捐贈(zèng)。
如何區(qū)分？關(guān)鍵看是否排擠其他供應(yīng)商
1元報(bào)價(jià)對(duì)其他供應(yīng)商而言，是屬于排擠，還是屬于正常的競(jìng)爭(zhēng)行為，這一點(diǎn)值得商榷。
宋寶泉：不管站在哪個(gè)角度，"依法"和"規(guī)范"是兩個(gè)基本要求。
《政府采購(gòu)法》第五十九條規(guī)定，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督檢查，內(nèi)容包括有關(guān)政府采購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，采購(gòu)范圍、采購(gòu)方式和采購(gòu)程序的執(zhí)行情況，政府采購(gòu)人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能。但本案例在這些方面并無(wú)問(wèn)題。另外，本次采購(gòu)活動(dòng)沒(méi)有供應(yīng)商提起投訴，也不需要財(cái)政部門(mén)參與相關(guān)的處理工作。
財(cái)政部門(mén)應(yīng)該做的事是加快處理本次采購(gòu)的結(jié)余資金，因?yàn)?元錢中標(biāo)，預(yù)算資金幾乎可以認(rèn)為原封不動(dòng)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)這方面的監(jiān)管。顯然這個(gè)項(xiàng)目屬于民生采購(gòu)，可以結(jié)合實(shí)際情況，加大投入惠及民生。
《政府采購(gòu)法》第十七條規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行政府采購(gòu)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合采購(gòu)價(jià)格低于市場(chǎng)平均價(jià)格、采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好的要求。結(jié)合法律要求和采購(gòu)過(guò)程，操作機(jī)構(gòu)并沒(méi)有明顯的工作失誤。
作為評(píng)審專家來(lái)說(shuō)，認(rèn)定供應(yīng)商報(bào)價(jià)1元是否屬于以不正當(dāng)手段排擠其他供應(yīng)商，是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。由于對(duì)本次采購(gòu)活動(dòng)的評(píng)審過(guò)程不是很清楚，所以不便對(duì)此發(fā)表意見(jiàn)。
龔云峰：監(jiān)管部門(mén)的重點(diǎn)在于認(rèn)定中標(biāo)人的行為是否違反政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)?！墩少?gòu)法》第七十七條、財(cái)政部令第18號(hào)第七十四條和第七十五條，分別對(duì)供應(yīng)商的違法違規(guī)行為作出規(guī)定，只有供應(yīng)商出現(xiàn)規(guī)定的情形之一，監(jiān)管部門(mén)才能對(duì)其進(jìn)行處罰，并取消其中標(biāo)資格。該供應(yīng)商以1元的價(jià)格中標(biāo)，惟一可以與上述規(guī)定比照的情形就是"采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商"。
根據(jù)背景介紹，該供應(yīng)商以報(bào)價(jià)1元參加投標(biāo)，經(jīng)過(guò)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審取得了中標(biāo)資格，在此情形下，監(jiān)管部門(mén)無(wú)法認(rèn)定其是否采取了不正當(dāng)手段。但是，1元報(bào)價(jià)對(duì)其他供應(yīng)商而言，是屬于排擠，還是屬于正常的競(jìng)爭(zhēng)行為，這一點(diǎn)值得商榷。我個(gè)人認(rèn)為，該供應(yīng)商的行為應(yīng)當(dāng)不屬于"采取不正當(dāng)手段詆毀、排擠其他供應(yīng)商"的情形，因此沒(méi)有違反政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)。
作為評(píng)審專家來(lái)說(shuō)，不能隨自己的主觀意愿，應(yīng)該根據(jù)采購(gòu)文件中明確的評(píng)審辦法和評(píng)審因素進(jìn)行評(píng)審。評(píng)審專家首先應(yīng)該對(duì)投標(biāo)文件進(jìn)行資格性和符合性審查，如果1元報(bào)價(jià)為有效投標(biāo)，則應(yīng)根據(jù)確定的評(píng)審辦法進(jìn)行評(píng)審。
當(dāng)采用綜合評(píng)分法和性價(jià)比法時(shí)，1元報(bào)價(jià)的供應(yīng)商如果評(píng)審后得分或商數(shù)得分最高，則應(yīng)當(dāng)確定為中標(biāo)候選人。
當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法時(shí)，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為1元報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書(shū)面文件予以解釋說(shuō)明，并提交相關(guān)證明材料。如果1元報(bào)價(jià)的供應(yīng)商在規(guī)定期限內(nèi)提供了書(shū)面文件予以解釋說(shuō)明，并提交相關(guān)證明材料，則應(yīng)當(dāng)被確認(rèn)為中標(biāo)候選供應(yīng)商；否則評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以取消其中標(biāo)候選資格，按順序由排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類推。
王叢虎："預(yù)算15萬(wàn)元項(xiàng)目1元成交"必然會(huì)引起公眾的關(guān)注。從監(jiān)管部門(mén)的角度看，最擔(dān)心的莫過(guò)于該購(gòu)買行為是否存在暗中交易或后續(xù)的增值服務(wù)。
而從實(shí)踐上看，似乎這種擔(dān)心又是多余的，因?yàn)楣?yīng)商做這種虧本買賣無(wú)非是為了占得先機(jī)，為后續(xù)利益的優(yōu)先獲取打下基礎(chǔ)。但從本案看，這種可能性幾乎沒(méi)有，因?yàn)檫@種類型的采購(gòu)基本上沒(méi)有后續(xù)補(bǔ)充購(gòu)買的問(wèn)題。
暗中交易的一般情況是供應(yīng)商希望通過(guò)該項(xiàng)目獲取其他非法利益，本案例中顯然也不存在這種情況。那么，剩下的就只能解釋為供應(yīng)商企圖通過(guò)該購(gòu)買行為獲取好的聲望和口碑。這種行為我們應(yīng)該提倡，因?yàn)楣?yīng)商的良好信譽(yù)能夠確保政府采購(gòu)的正常秩序。
排除了供應(yīng)商的非法動(dòng)機(jī)和目的后，純粹基于公益目的的投標(biāo)行為會(huì)讓采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家大大減輕壓力。采購(gòu)人的購(gòu)買行為就是希望找到能夠以低價(jià)格、高質(zhì)量服務(wù)完成任務(wù)的供應(yīng)商；代理機(jī)構(gòu)應(yīng)該通過(guò)合法的程序來(lái)滿足采購(gòu)人的要求；評(píng)標(biāo)專家則是以獨(dú)立的專業(yè)精神，根據(jù)招標(biāo)文件進(jìn)行專業(yè)評(píng)判，最終推薦或確定中標(biāo)人。
顯然，本案中的供應(yīng)商完全滿足采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的要求，也是理想的中標(biāo)供應(yīng)商。
一分為二看待"1元"中標(biāo)
對(duì)于1元中標(biāo)，不能簡(jiǎn)單地持支持或反對(duì)的立場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)分析具體情況而定。
宋寶泉：再過(guò)十幾天，業(yè)界就將迎來(lái)《政府采購(gòu)法》實(shí)施十周年的日子。十年改革，我國(guó)政府采購(gòu)取得了舉世矚目的成就。但隨著這項(xiàng)事業(yè)的不斷發(fā)展，改革也慢慢進(jìn)入深水區(qū)，各種問(wèn)題和矛盾逐漸凸顯出來(lái)。在這種情況下，營(yíng)造一個(gè)好的改革環(huán)境，對(duì)這項(xiàng)事業(yè)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期、健康發(fā)展尤其重要。
結(jié)合本案例來(lái)說(shuō)，在依法、規(guī)范操作的前提下，以正常的中標(biāo)價(jià)格完成采購(gòu)，則不會(huì)引起這么大的關(guān)注，正因?yàn)?元錢中標(biāo)結(jié)果的產(chǎn)生，才引起了大家的注意。在公眾對(duì)政府采購(gòu)認(rèn)識(shí)不深、了解不透的現(xiàn)實(shí)情況下，這樣的事還是越少越好。
龔云峰：對(duì)于1元中標(biāo)，不能簡(jiǎn)單地持支持或反對(duì)的立場(chǎng)，應(yīng)當(dāng)分析具體情況而定。1元在許多場(chǎng)合都是一種象征性的"有償"表示，并不代表合約背后的實(shí)際價(jià)值。隨著政府采購(gòu)范圍的不斷拓展，一些項(xiàng)目采購(gòu)并不能簡(jiǎn)單地看作是一種購(gòu)買行為，有些采購(gòu)活動(dòng)甚至可以理解為一種行政許可的市場(chǎng)化行為。
有的供應(yīng)商剛進(jìn)入新的市場(chǎng)，市場(chǎng)認(rèn)可度可能不高，通過(guò)極低的價(jià)格獲取政府采購(gòu)中標(biāo)資格后，可以展示自身的實(shí)力，變相進(jìn)行廣告宣傳，提高供應(yīng)商的知名度。在此情況下，對(duì)1元報(bào)價(jià)應(yīng)該給予理解和接受，從最終履約情況看也是一個(gè)不錯(cuò)的結(jié)果。
有些供應(yīng)商報(bào)出這樣的價(jià)格則明顯有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的嫌疑，對(duì)市場(chǎng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)、健康發(fā)展會(huì)帶來(lái)不利影響。例如對(duì)一些中央和地方系統(tǒng)建設(shè)要求必須配套一致的項(xiàng)目，某些供應(yīng)商在參加中央或省級(jí)的采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，以極低甚至1元報(bào)價(jià)獲取中標(biāo)后，再以高價(jià)賣給必須配套一致的市縣級(jí)政府部門(mén)，堤內(nèi)損失堤外補(bǔ)。
另有一些軟件開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，個(gè)別供應(yīng)商投標(biāo)時(shí)可以免費(fèi)贈(zèng)送或報(bào)價(jià)極低，但軟件開(kāi)發(fā)完成后的維護(hù)和升級(jí)費(fèi)用卻非常高，短期損失長(zhǎng)期受益。
還有一些供應(yīng)商為了壟斷市場(chǎng)，以明顯低于成本的價(jià)格進(jìn)行銷售，迫使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手退出，一旦達(dá)到目的便立即提高價(jià)格，牟取暴利；有些供應(yīng)商出于攪局的目的，故意報(bào)出極低的價(jià)格，一旦中標(biāo)則以種種借口拖延簽訂合同，或簽訂合同后遲遲不履約，攪亂正常的采購(gòu)秩序。
因此，對(duì)于1元報(bào)價(jià)不能一棍子打死，應(yīng)分析其背后的具體原因，對(duì)于一些善意、對(duì)銷售市場(chǎng)無(wú)太大影響、后續(xù)成本不高的項(xiàng)目，譬如本案例，接受也無(wú)妨；但對(duì)一些惡意的、可能會(huì)對(duì)銷售市場(chǎng)產(chǎn)生影響的項(xiàng)目，則不能輕易接受。
王叢虎：透過(guò)本案能夠欣喜地看到一種創(chuàng)新行為已經(jīng)出現(xiàn)在政府采購(gòu)活動(dòng)之中。我們有理由相信，這種創(chuàng)新行為隨著社會(huì)的和諧發(fā)展會(huì)越來(lái)越多，也會(huì)越來(lái)越規(guī)范?！墩少?gòu)法》也將隨著這種新事物的不斷涌現(xiàn)而得到不斷調(diào)整、逐步完善，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。
既然公益捐贈(zèng)在政府采購(gòu)中已經(jīng)起航，我們完全可以相信：政府采購(gòu)與公益捐贈(zèng)將會(huì)結(jié)合得更加協(xié)調(diào)、更加美好。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
