在政府采購市場上，由于"僧多粥少"，競爭激烈。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，政府采購中串標(biāo)圍標(biāo)現(xiàn)象悄然出現(xiàn)。串標(biāo)圍標(biāo)，都是指通過不合法的手段互相串通以增加自己中標(biāo)的幾率或者抬高中標(biāo)價格以謀取非法利潤的行為。如何防范這類不法行為，達(dá)到進(jìn)一步規(guī)范政府采購活動的目的，是當(dāng)前亟待解決的一大難題。本文在案例分析的基礎(chǔ)上，提出了從操作實務(wù)和制度建設(shè)兩個層面著手，來防范串標(biāo)圍標(biāo)、凈化政府采購市場的措施和建議。
案例：串標(biāo)圍標(biāo)形式多樣
案例一：投標(biāo)文件雷同
某單位土建工程項目招標(biāo)。在評審過程中評委發(fā)現(xiàn)兩家投標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)文件的商務(wù)部分"分部分項工程量清單計價表"，單價和總價完全一致，且在同一地方出現(xiàn)相同計算錯誤。這是典型的串標(biāo)圍標(biāo)行為。
案例二：20多家公司圍一個標(biāo)
某市一高速公路段園林綠化項目組織公開招標(biāo)。政府采購中心將項目需求上網(wǎng)公告，通過資格預(yù)審并實際參加投標(biāo)的供應(yīng)商一共有34家，最終是報價接近平均價的供應(yīng)商中標(biāo)。事隔多月后，當(dāng)時參與投標(biāo)的園林綠化公司人員透露，參與投標(biāo)的34家供應(yīng)商中有20多家公司是被同一家公司借資質(zhì)來投標(biāo)。這個案例是招投標(biāo)活動結(jié)束后的信息，恰恰說明了串標(biāo)圍標(biāo)的隱蔽性，"投標(biāo)同盟"已成為一些地方采購活動中的"潛規(guī)則"。
案例三：廠商鼓動代理商質(zhì)疑
某醫(yī)院采購服務(wù)器、存儲設(shè)備等網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品。經(jīng)開標(biāo)、評標(biāo)、定標(biāo)，某國際知名品牌沒能中標(biāo)。該品牌的廠家區(qū)域代表提出書面質(zhì)疑，項目負(fù)責(zé)人告知其不是項目直接參與者，也就不是采購當(dāng)事人，沒有質(zhì)疑的權(quán)利。結(jié)果，從第二天采購中心陸續(xù)收到所有參與該項目投標(biāo)且是代理該品牌產(chǎn)品的供應(yīng)商的質(zhì)疑函。質(zhì)疑函的格式完全一致，所質(zhì)疑內(nèi)容也與之前廠家代表的書面質(zhì)疑相同。甚至有的供應(yīng)商在遞交質(zhì)疑函時就說是被迫的，否則以后投標(biāo)時廠家區(qū)域代表不再給于支持。廠家區(qū)域代表往往擁有較大的定價權(quán)力，對經(jīng)銷商來說他們就是"欽差大臣"。既然區(qū)域代表能夠勸說所有經(jīng)銷商去質(zhì)疑招標(biāo)結(jié)果，那么在投標(biāo)前也極有可能會去商定各家經(jīng)銷商的投標(biāo)報價。
案例四：串通抬高協(xié)議供貨價
某單位購買一批筆記本電腦。采購人看中的是一著名品牌，并按照協(xié)議供貨管理辦法規(guī)定直接向協(xié)議供貨經(jīng)銷商詢價。代理該品牌的5家經(jīng)銷商分別報價，單價均在6200元以上，省協(xié)議供貨最高限價為6743元。采購人查詢了網(wǎng)上的價格，認(rèn)為這幾家價格偏高，向采購中心反映此事。采購中心派人再次向這幾家經(jīng)銷商詢價（故意不透露購買單位），詢價結(jié)果遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于此前采購人所詢價格，平均5700元即可成交。本案例說明在政府采購活動中，經(jīng)銷授權(quán)、項目報備等都是廠家或經(jīng)銷商常用的控制手段，其目的就是要實現(xiàn)價格聯(lián)盟，以獲取高額利潤。如果采購人不較真兒，甚至與供應(yīng)商聯(lián)手，形成默契，那么貨比三家的程序就僅僅是走過場了。
原因：制度設(shè)計和操作均存不足
采購招標(biāo)法制不完善
雖然我國頒布實施了《政府采購法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實施條例》、《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，但由于兩法的立法目的不同、適用范圍不同等原因，因而兩法之間既有互補(bǔ)，又存在一定的交叉，需要長期的實踐磨合和同步的修訂補(bǔ)充。而且目前《政府采購法》缺少具體的實施細(xì)則，使得法規(guī)體系存在不配套、不細(xì)致和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，會讓一些不法行為有機(jī)可乘。
采購招標(biāo)管理體制不健全
政府采購和招標(biāo)投標(biāo)的主管部門不統(tǒng)一，多頭管理。各行政管理部門各自為政，制定具體辦法時，各有側(cè)重，以致政出多門，在執(zhí)法的力度和水平上也有差別，缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，具體操作時無所適從。
政府采購在機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)轉(zhuǎn)上，從中央到地方?jīng)]有統(tǒng)一模式，全國各地有的成立政府采購管理委員會下設(shè)政府采購中心；有的成立公共資源交易中心，整合政府采購中心和其他交易中心；有的將政府采購中心納入公務(wù)員管理序列；有的則將其全部推向市場。常常會出現(xiàn)管理執(zhí)行部門之間職責(zé)不清，有的地方招標(biāo)管理部門既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，有的監(jiān)管部門"越位"，而有的監(jiān)管部門卻又"缺位"，難免會給一些不法人員留下空子。
招標(biāo)程序和文件不規(guī)范
一些采購人設(shè)置各種特定門檻條件，提出不合理的要求，排斥大部分潛在投標(biāo)人；故意在招標(biāo)文件中設(shè)置技術(shù)或者商務(wù)壁壘，導(dǎo)致一些投標(biāo)供應(yīng)商在非實質(zhì)性條款上被判為無效標(biāo)，使得投標(biāo)者局限在其少數(shù)幾家"意中人"之間競爭，增大了控標(biāo)的可能。
有的招標(biāo)文件中未明確評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，有的雖然列舉但不夠科學(xué)；評標(biāo)中的定性因素過多、定量因素過少、評標(biāo)指標(biāo)不明確等，都使得項目的評審存在較大的主觀隨意性，評委專家的自由裁量權(quán)過大，容易出現(xiàn)"人情分"，缺乏客觀公正性。
評委專家選擇面較窄
政府采購包含了貨物服務(wù)工程三大類，采購的范圍廣、類型多、專業(yè)性強(qiáng)，僅僅貨物類就細(xì)分成數(shù)十種產(chǎn)品類型，成百上千個具體產(chǎn)品設(shè)備。雖然政府采購評委庫的專家總數(shù)較多，但是細(xì)分評審專業(yè)后，在很多專業(yè)性項目的采購中只能找到有限的幾位較熟悉者，真正精通者更是少之又少。遇到這些項目需要評審時，這幾位專家就成為必選評委，每次都參加。甚至這些專家可能還是同一個單位的、是上下級單位的，是隸屬于同一行政部門的，容易讓一些供應(yīng)商想方設(shè)法地去投機(jī)取巧，從而希望這些關(guān)鍵人物對他們的違法違規(guī)行為睜一只眼閉一只眼。
市場誠信體系缺失
由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，導(dǎo)致有些企業(yè)不講誠信。供應(yīng)商來竟標(biāo)，都是為了經(jīng)濟(jì)利益，所以，有的公司和個人為了中標(biāo)不擇手段。全國各地的誠信檔案信息不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不一致，即使投標(biāo)人在一個地方受到懲戒，換個地方換個名稱照樣暢通無阻。
違法行為難認(rèn)定 違規(guī)處罰輕
目前，串標(biāo)圍標(biāo)行為十分復(fù)雜和隱蔽，而工商、司法、行業(yè)主管部門、招投標(biāo)監(jiān)管、集采機(jī)構(gòu)等部門在如何界定串標(biāo)圍標(biāo)行為、由誰界定、誰牽頭查處等諸多問題上卻又沒有明確規(guī)定，勢必造成監(jiān)督?jīng)]有力度，處罰無從下手的局面。
《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：投標(biāo)人相互串通投標(biāo)或者與招標(biāo)人串通投標(biāo)的，處中標(biāo)項目金額5‰以上10‰以下的罰款。對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員處單位罰款數(shù)額5%以上10%以下的罰款。以 100 萬元中標(biāo)額計算，對單位罰款5000~1萬元，對個人罰款250~1000元。其違規(guī)違法的成本遠(yuǎn)小于其違法所得，難以有效遏制少數(shù)不法人員的投機(jī)心理。
防范：全流程入手 遏制串標(biāo)圍標(biāo)
堵源頭 抓好投標(biāo)人信息管理
現(xiàn)行的一些招投標(biāo)前期程序，如招標(biāo)文件發(fā)售、資格預(yù)審、集中答疑等給采購工作帶來一定的便利，但也容易導(dǎo)致投標(biāo)人信息的泄露，讓一些不法投標(biāo)人形成同盟。針對這一情況需要加以改革，從源頭上進(jìn)行防治。
調(diào)整投標(biāo)人報名-登記-領(lǐng)取文件的做法，采取不記名方式領(lǐng)取或者網(wǎng)上下載方式直接領(lǐng)取。
取消對投標(biāo)人資格預(yù)審環(huán)節(jié)，實行唱標(biāo)開標(biāo)之后的資格后審方式。也可以對長期參與投標(biāo)的供應(yīng)商進(jìn)行會員制管理，每年對于公司的相關(guān)資格資質(zhì)材料集中審核一次，當(dāng)年內(nèi)的招標(biāo)項目則無須每次審核。
減少投標(biāo)人組織統(tǒng)一考察現(xiàn)場和集中答疑程序，改為投標(biāo)人自行考察現(xiàn)場，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)電子化手段，實現(xiàn)網(wǎng)上集中答疑方式。采購人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中全面提供與項目相關(guān)的信息資料，便于投標(biāo)人準(zhǔn)確計算成本及風(fēng)險、科學(xué)合理地報價。對于比較復(fù)雜的、確實需要召開集中答疑會的項目，可以采用網(wǎng)絡(luò)會議形式，避免投標(biāo)人之間以及與采購人見面。
嚴(yán)格規(guī)定投標(biāo)保證金的繳納形式和途徑。對供應(yīng)商庫中的會員單位，只需要每年交納一次投標(biāo)保證金。非會員單位參與投標(biāo)時只允許使用銀行匯票、銀行本票或者銀行轉(zhuǎn)賬支票形式，并在遞交投標(biāo)文件的同時遞交保證金，不得提前電匯，不得現(xiàn)金解款入賬、更不得現(xiàn)金提交。投標(biāo)保證金必須是從投標(biāo)人的基本賬戶開出，退款時也只允許退到此基本賬戶。
注重招標(biāo)文件的科學(xué)性、合理性
加強(qiáng)對采購人提供的門檻條件、技術(shù)要求、商務(wù)條款的審核，盡可能擴(kuò)大供應(yīng)商的參與范圍，提高投標(biāo)競爭性。
《政府采購法》第二十二條規(guī)定：采購人可以根據(jù)采購項目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇。有些采購人因此在一些項目上設(shè)置各種特定條件，提高競標(biāo)門檻，故意排斥潛在投標(biāo)人。采購管理部門和集采機(jī)構(gòu)對于采購人提出的項目特殊性應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)研、仔細(xì)分析、科學(xué)判斷，對于不合規(guī)定的要敢于說不，要當(dāng)好政策法規(guī)的"守門員"。
推行采購項目標(biāo)準(zhǔn)化、模板化。逐步對政府采購的貨物、工程、服務(wù)三大類項目分別按五種采購方式制定標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)流程和模板化的采購文件。規(guī)范采購文件制作和審核程序，形成內(nèi)部制約監(jiān)督機(jī)制。對于經(jīng)常性采購的項目可以固定化門檻條件、商務(wù)條款、技術(shù)要求、評分標(biāo)準(zhǔn)、合同條款等的設(shè)定，一律取消廠家授權(quán)投標(biāo)等限定性條件，這樣既提高采購效率和質(zhì)量，也阻止了采購人亂設(shè)條件和技術(shù)壁壘的行為。
運(yùn)用專家論證機(jī)制和征求供應(yīng)商意見的機(jī)制。遇到新項目、特殊項目、重大項目時，采購人提供的技術(shù)要求等常常是對應(yīng)某個產(chǎn)品或者某個供應(yīng)商的服務(wù)來量體裁衣，勢必會存在一定傾向性，不利于項目的競爭。集采機(jī)構(gòu)需要多學(xué)習(xí)多調(diào)研，召開項目論證會，充分征求專家意見，也可多方征求潛在供應(yīng)商的意見，以保證招標(biāo)文件沒有不合理條款，予以投標(biāo)人公平競爭機(jī)會。
細(xì)化招標(biāo)文件評分標(biāo)準(zhǔn)，減少專家評委自由裁量權(quán)。評分因素、評分要點需要細(xì)化、量化，增加定量評價，減少定性評價。設(shè)立評標(biāo)監(jiān)督小組，建立評分復(fù)核制度。如果專家評委評分明顯與其他評委不一致，評標(biāo)監(jiān)督小組有權(quán)復(fù)核其評分是否符合評分標(biāo)準(zhǔn)。不符合的要求其重新評分，在標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)的則要求其說明原因。采購人代表盡量不做評委，但需要作為評標(biāo)監(jiān)督小組參與開標(biāo)評標(biāo)活動，監(jiān)督評委的評標(biāo)工作。
在最易出現(xiàn)串標(biāo)圍標(biāo)行為的工程類項目上，必須盡量統(tǒng)一報價基礎(chǔ)和口徑。第一，采購人需要提供編制準(zhǔn)確的工程量清單、詳細(xì)的設(shè)計施工圖紙、全面的施工狀況條件的說明。第二，"三大材"之外的材料，允許指定2～3個同一檔次的品牌，如石材、瓷磚、潔具、地板等。非主要材料也要規(guī)定明確標(biāo)準(zhǔn)，評標(biāo)時對投標(biāo)人提供的樣品進(jìn)行評價。第三，取消暗標(biāo)底，設(shè)置攔標(biāo)價。一般來說采購人需要請有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)編制工程造價，此工程造價也就是政府采購預(yù)算。按照采購預(yù)算公開的要求，可以將工程造價定為最高限價，各地也有的做法是在工程造價的基礎(chǔ)上下浮10%～15%作為最高限價。第四，推行經(jīng)評審的最低價中標(biāo)法，這種方法對哄抬標(biāo)價的串標(biāo)圍標(biāo)行為尤為有效。投標(biāo)文件中除了需要提供資質(zhì)文件、工程報價清單和材料清單，還必須提供詳細(xì)的項目成本分析表，并由專家分析其投標(biāo)報價的準(zhǔn)確性、合理性，判定是否低于成本價，只有不低于成本價的投標(biāo)人才能成為中標(biāo)人。第五，投標(biāo)人必須承諾項目經(jīng)理等人員工作的惟一性，這將有效避免人員資質(zhì)的借用。如果項目中標(biāo)，該項目經(jīng)理和主要技術(shù)人員必須自始自終只負(fù)責(zé)這一個項目。項目經(jīng)理資質(zhì)證書和主要技術(shù)人員的資質(zhì)證書交采購人保管，每天接受到崗考核，直至項目結(jié)束。
加強(qiáng)對從業(yè)人員的培訓(xùn)和管理
在招投標(biāo)實踐中，無論多精明的串標(biāo)圍標(biāo)單位，多隱蔽的串標(biāo)圍標(biāo)行為，總會露有破綻，留下線索。這就需要善于發(fā)現(xiàn)的專家，需要嚴(yán)格把關(guān)的從業(yè)人員，需要有主持公平的正義感，需要有火眼金睛的洞察力。
加強(qiáng)專家評委庫的建設(shè)，實現(xiàn)精細(xì)化管理。專家評委不僅需要豐富的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，更加需要具有遵紀(jì)守法、恪盡職守的良好職業(yè)操守。通過多種渠道，采取多種方式，想方設(shè)法擴(kuò)大專家評委庫的規(guī)模，提高專家評委主持公平正義的道德觀，實現(xiàn)省、市、縣三級專家評委資源共享、互動評審。細(xì)化各類專家評委擅長的評標(biāo)類型和項目，使項目評委抽取更加有針對性，提高評審結(jié)果的權(quán)威性。建立健全對專家評委的培訓(xùn)考核機(jī)制、評標(biāo)結(jié)果反饋機(jī)制、違法違紀(jì)處理機(jī)制等。
增強(qiáng)從業(yè)人員依法行政和依法采購的觀念，加大法制教育和技能培訓(xùn)。建立崗位標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法和系統(tǒng)的教育培訓(xùn)制度，形成優(yōu)勝劣汰的良性機(jī)制，提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和水平，確保在履行職責(zé)上大有作為。
提高信息化水平 優(yōu)化開評標(biāo)程序
提高政府采購電子化水平，優(yōu)化政府采購開標(biāo)評標(biāo)程序，加大招投標(biāo)活動的公開透明度。根據(jù)財政部對電子化政府采購的要求，現(xiàn)代化的科技手段需要深入推廣運(yùn)用。嘗試擴(kuò)大網(wǎng)上投標(biāo)評標(biāo)的范圍，進(jìn)一步規(guī)范評委的自由裁量權(quán)，體現(xiàn)"公開、公平、公正"。
政府采購的電子化應(yīng)當(dāng)是全流程封閉式，每個環(huán)節(jié)、每個項目完全都在軟件系統(tǒng)中自動流轉(zhuǎn)，包括采購計劃的申報、預(yù)算的審核、計劃的下達(dá)、建項立項、文件制作、項目審核、信息發(fā)布、開標(biāo)評標(biāo)、結(jié)果公示、信息反饋、資料歸檔、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、項目驗收、資金支付，每個步驟都進(jìn)一步減少人為操作的隨意性，而且每一次操作也會留下技術(shù)痕跡，經(jīng)受得住監(jiān)督檢查，形成精細(xì)化、標(biāo)準(zhǔn)化的管理操作模式。
全面使用"政府采購評委電子抽取通知系統(tǒng)"，排除人為因素的影響，使專家的抽取過程更加保密。
推行電子評標(biāo)，實現(xiàn)異地評標(biāo)。建立專門電子評標(biāo)室，各評委有自己獨立的評標(biāo)間，可以看到投標(biāo)人的電子投標(biāo)書。投標(biāo)人的答疑陳述也是在專門的答疑室內(nèi)與評委聲訊溝通，互不見面，還可技術(shù)處理音頻，真正實現(xiàn)"背靠背"評標(biāo)。全省各地的集采機(jī)構(gòu)提供互聯(lián)互通的評標(biāo)條件，外地評委只需要到當(dāng)?shù)氐募蓹C(jī)構(gòu)就可參加遠(yuǎn)程評標(biāo)。
完善協(xié)議供貨管理辦法，變被動問價為主動貨比三家。采購人可以實時、自主地通過競價平臺系統(tǒng)提交采購需求，發(fā)布競價信息，接收供應(yīng)商報價，按照"價格優(yōu)先、時間優(yōu)先"的原則，自動確定成交供應(yīng)商。通過網(wǎng)上競價，進(jìn)一步強(qiáng)化采購人作為政府采購主體的責(zé)任意識，實現(xiàn)采購價格更廉，質(zhì)量更優(yōu)，服務(wù)更好。
增加招投標(biāo)活動的透明度，主動接受各方面的監(jiān)督。招投標(biāo)信息除在指定網(wǎng)站公布外，也在權(quán)威紙媒公開發(fā)布；既在當(dāng)?shù)毓?，也在省級、國家級指定媒體公布，擴(kuò)大公眾知曉率，倡導(dǎo)并接受媒體和社會各界監(jiān)督招投標(biāo)工作。開標(biāo)評標(biāo)現(xiàn)場全程錄音錄像，設(shè)立評標(biāo)電子監(jiān)督室，選擇部分影響重大的項目，邀請人大代表、政協(xié)代表現(xiàn)場觀摩和監(jiān)督。通過種種方式讓社會各界更加了解政府采購工作，更加信任政府采購工作，更加支持政府采購工作。
建議：優(yōu)化宏觀制度和市場環(huán)境
完善相關(guān)法規(guī)制度
我國政府采購工作主要遵循的法律分別是2003年實施的《政府采購法》和2000年實施的《招標(biāo)投標(biāo)法》。作為同位階之法，二者內(nèi)容本不應(yīng)存在矛盾，而國外經(jīng)驗則是直接將招標(biāo)投標(biāo)納入政府采購框架之下。目前，兩法并存也是基于我國現(xiàn)有國情和體制，《〈招標(biāo)投標(biāo)法〉實施條例》的出臺已經(jīng)努力在與政府采購工作相協(xié)調(diào)，減少交叉，相信未來的《〈政府采購法〉實施條例》會讓我們的政府采購工作更加有法律支持，也更加具有操作性。不過，最終只有兩法的統(tǒng)一才能完全消除監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、供應(yīng)商資格、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)及其處理、法律責(zé)任等方面規(guī)定不盡相同之處，才能讓法律更加完善健全、無縫可鉆。
另外，應(yīng)借鑒國外一些先進(jìn)經(jīng)驗，借助法律修改完善，大部委機(jī)構(gòu)設(shè)置職能調(diào)整等東風(fēng)，理順政府采購和工程招投標(biāo)活動監(jiān)管體制。建立"決策、執(zhí)行、監(jiān)督"相分離的政府采購和工程招投標(biāo)監(jiān)管體制，減少重復(fù)管轄和交叉管理。
建立統(tǒng)一的市場誠信體系
建立全省全國統(tǒng)一的政府采購誠信評價體系，建立統(tǒng)一的信息平臺和交易平臺，通過完善制度、加強(qiáng)教育，努力營造誠實、自律、守信、互信的社會信用環(huán)境，使誠實守信者得到保護(hù)、作假失信者受到懲戒，為政府采購發(fā)展提供良好的道德保障。
加大對違法違規(guī)行為懲處力度
改進(jìn)監(jiān)管制度和措施，各職能部門緊密配合，強(qiáng)化監(jiān)管職能。對采購活動的事前、事中、事后全程監(jiān)督、動態(tài)監(jiān)督。對串標(biāo)圍標(biāo)行為加重加大處理力度，除了加大經(jīng)濟(jì)處罰力度之外，更需要嚴(yán)格禁止其參與任何地方的政府采購活動。從信息技術(shù)上看，我省各地都已經(jīng)建立了政府采購官方網(wǎng)站，違法違紀(jì)的情況具備及時公布和信息互通條件。只是當(dāng)前缺少相關(guān)制度規(guī)定，需要盡快研究和制定，全面推廣和執(zhí)行，讓失信者無處可藏，讓政府采購活動灑滿陽光。
來源：政府采購信息報
