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截止時間：2011-09-10
《中華人民共和國招標投標法》(以下簡稱《招標投標法》)于1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過，自2000年1月1日起施行。該法實施八年多來，在維護招投標市場秩序，促進公平競爭，保障工程質(zhì)量，提高投資效益，遏制腐敗和不正之風等方面發(fā)揮了積極的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展和招投標范圍的不斷擴大，招投標實踐中新情況、新問題不斷出現(xiàn)，該法已不能完全適應(yīng)招投標市場的需要，亟待修訂和完善。
一、《招標投標法》在適用中存在的主要問題
(一)招投標監(jiān)管體制設(shè)計不盡合理
按照《招標投標法》的規(guī)定，現(xiàn)行的招投標行政管理與監(jiān)督執(zhí)法分別分散在發(fā)改委、建設(shè)、水利、交通、財政、商務(wù)、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)主管部門。這些部門既對本行業(yè)招投標活動進行管理，又對招投標活動實施具體監(jiān)督，同時有的還是招標項目的實施人，或者是招標代理機構(gòu)的上級，形成了分散管理、同體監(jiān)督的體制。據(jù)某省2006年的一份全省招投標專項調(diào)查反映，10056份調(diào)查表中有75.76%的被調(diào)查對象認為同體監(jiān)督是招投標活動中存在的主要問題。這種監(jiān)督管理模式必然會帶來不少問題，一方面各行業(yè)主管部門在貫徹《招標投標法》，制定本部門行政規(guī)章時，往往融入部門利益，使部門利益合法化，同時也造成招投標市場缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管尺度和標準，出現(xiàn)市場監(jiān)管的空白；另一方面有的行業(yè)主管部門監(jiān)管不嚴，對其主管的招投標項目實行行業(yè)保護，容易導(dǎo)致當同一招標項目涉及多個部門的職能時，造成交叉、重復(fù)執(zhí)法，令招標投標當事人無所適從，發(fā)生問題又相互推諉。招投標執(zhí)法主體分散、部門各自為政、行業(yè)壟斷，制約了招投標活動的開展，違背了招標的本質(zhì)意義。當前已有許多省市在招投標監(jiān)管體制上做出了積極的嘗試，湖北省已成立直接隸屬省政府的招投標監(jiān)督管理局并通過政府規(guī)章賦予其執(zhí)法主體地位，作為統(tǒng)一、獨立、權(quán)威的招投標綜合管理機構(gòu)，它能站在更加公正的立場上對招投標活動進行監(jiān)管和執(zhí)法。
(二)場外交易普遍，虛假和串通招標依然存在
進入集中交易場所招投標，是規(guī)范招投標程序，實施政府集中監(jiān)管的有效手段。盡管各地采取了一系列措施，使進入集中交易場所進行公開招投標的規(guī)模有所擴大，但目前仍有大量的招投標活動在場外自行進行交易。據(jù)對某地4000多家招標單位的進場交易情況的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，2003至2005年平均進入交易中心的比例僅在6%左右。這些沒有進場交易的招投標活動，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督，往往是信息公開程度不高、操作流程各式各樣、評標定標標準缺乏剛性、監(jiān)督管理流于形式。
(三)適用領(lǐng)域和范圍過窄
《招標投標法》主要對工程招投標做出了規(guī)定，對其他招標項目沒有相應(yīng)的規(guī)定。目前，招投標已擴大到政府采購、產(chǎn)權(quán)(含知識產(chǎn)權(quán))及經(jīng)營權(quán)交易、土地招拍掛、醫(yī)療器械和藥品集中采購等眾多領(lǐng)域，招標范圍也由工程、貨物擴展到設(shè)計、監(jiān)理、項目管理、項目法人等眾多服務(wù)類招標。為規(guī)范所有招投標行為。
(四)招標代理機構(gòu)運行不規(guī)范
《招標投標法》規(guī)定，招標代理機構(gòu)是依法設(shè)立、從事招標代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會中介組織。當前，有些代理機構(gòu)以追求經(jīng)濟效益為目的，為承攬項目無原則地遷就招標人，損害投標人利益。
(五)專家?guī)斓慕⒑凸芾碡酱?guī)范
現(xiàn)行的專家?guī)旎旧隙际前葱袠I(yè)和地域設(shè)立，行業(yè)主管部門的專家?guī)齑蠖鄟碜耘c其存在隸屬關(guān)系和關(guān)聯(lián)關(guān)系的設(shè)計院所、企業(yè)等，本系統(tǒng)的專家有可能偏袒系統(tǒng)內(nèi)的投標人，客觀上影響評標的公正性，且由于市州縣的專家資源有限，設(shè)立的專家?guī)煸谌藬?shù)、專業(yè)門類和專家素質(zhì)上，都很難滿足公平公正的評標需要。由于招投標范圍的不斷擴大，專家?guī)斓膶I(yè)設(shè)置必須齊全，如果各行業(yè)主管部門和各市州縣都設(shè)立本部門本地區(qū)的專家?guī)欤厝粫纬芍貜?fù)交叉，造成巨大浪費，同時也給部門壟斷和行業(yè)、地區(qū)封鎖埋下隱患。
二、建議國家應(yīng)適時修訂《招標投標法》
在修訂《招標投標法》時，應(yīng)著重解決以下問題：
(一)明確招投標綜合監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法主體地位，建立綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式，強化招投標市場監(jiān)管功效，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。
(二)對集中交易場所的性質(zhì)、運行和監(jiān)管作出規(guī)定，對必須進場交易的項目性質(zhì)及規(guī)模予以明確。為了防治圍標串標，應(yīng)對招投標信息發(fā)布、招標文件編制、評委會組成、資格預(yù)審及后審、評分標準的制定等作出規(guī)定。
(三)應(yīng)對《招標投標法》適用領(lǐng)域和范圍進行擴展，以適應(yīng)當前招投標市場的需要。
(四)為規(guī)范代理機構(gòu)，在《招標投標法》的修訂中，首先加強對代理機構(gòu)的資質(zhì)管理，改變代理機構(gòu)的資質(zhì)審批過多、過濫的局面。其次建立招標代理機構(gòu)誠信檔案和市場退出機制，加大對代理機構(gòu)無序競爭、違法違規(guī)操作行為的監(jiān)督查處力度，
(五)盡快建立全國或各省統(tǒng)一的招投標評標專家總庫，實現(xiàn)跨行業(yè)、跨地區(qū)的專家資源整合，在《招標投標法》修訂中明確綜合監(jiān)管機構(gòu)負責專家?guī)斓慕ㄔO(shè)和管理，保證評標專家公平、公正地履行職責。
《招標投標法》的修訂是一項系統(tǒng)工程，涉及招投標過程的方方面面，需要全盤考慮，除上述五個方面外，在招標方式的適用條件、招投標當事人的權(quán)利義務(wù)、信息發(fā)布、法律責任等方面都需要做出科學(xué)合理的規(guī)定。當前，國家正在著手制定出臺《招標投標法實施條例》，我們建議，如果當前修訂《招標投標法》的條件不成熟，可先在《招標投標法實施條例》中對上述內(nèi)容做出規(guī)定，以適應(yīng)當前招投標市場的實際需要。
中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會對政協(xié)十一屆全國委員會第一次會議第1255號（政治法律類85號）提案的答復(fù)：
王生鐵委員，您提出的關(guān)于“關(guān)于修訂《中華人民共和國招標投標法》的提案”的提案，現(xiàn)答復(fù)如下：
我們贊同提案所提的意見建議。根據(jù)國務(wù)院立法計劃，我委正在起草《招標投標法實施條例》（以下簡稱《條例》），并已多次征求國務(wù)院有關(guān)部門、地方和招投標市場主體意見，力爭盡快上報國務(wù)院審議。
一、關(guān)于招投標綜合監(jiān)管機構(gòu)
《招標投標法》第7條第3款規(guī)定“對招標投標活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定”。據(jù)此，國務(wù)院辦公廳于2000年印發(fā)《國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工意見的通知》（國辦發(fā)〔2000〕34號，以下簡稱34號文件），確定了原國家計委總體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，有關(guān)行政監(jiān)督部門分工協(xié)作的行政監(jiān)督管理體制。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步規(guī)范招投標活動的若干意見》（國辦發(fā)〔2004〕56號，以下簡稱56號文件）重申了這一監(jiān)管體制。總體上看，這一監(jiān)管體制符合我國現(xiàn)階段國情，有利于發(fā)揮各部門行業(yè)管理優(yōu)勢。有鑒于此，2008年國務(wù)院各有關(guān)部門的“三定”規(guī)定維持了這一體制。據(jù)此，《條例》規(guī)定，國家發(fā)改委負責指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國招投標工作，國務(wù)院工業(yè)和信息化、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、鐵道、水利、商務(wù)等行政主管部門，按照規(guī)定的職責分工，分別負責有關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的監(jiān)督執(zhí)法。
但是，如您們所言，這種分散的監(jiān)管體制也帶來了政出多門、多頭管理、行業(yè)保護、同體監(jiān)督等問題，一定程度上制約了招投標市場的健康發(fā)展，應(yīng)當引起足夠重視。對此，提案建議明確招投標綜合監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)法主體地位，建立綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式。我們贊同有條件的地方成立招投標綜合監(jiān)管機構(gòu)，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管。我們曾考慮在《條例》中對地方設(shè)立綜合監(jiān)管機構(gòu)問題作出明確規(guī)定，但中央編辦提出，這一問題屬于機構(gòu)設(shè)置和具體職責分工問題，不宜在行政法規(guī)中規(guī)定。
針對現(xiàn)行監(jiān)管體制中存在的問題，《條例》作了如下規(guī)定：一是加強部門協(xié)作，防止政出多門?！稐l例》明確“建立健全部門間協(xié)作機制，加強溝通協(xié)調(diào)，維護和促進招標投標法制統(tǒng)一”。2005年，國家發(fā)展改革委、監(jiān)察部等11個部門建立了招投標部際協(xié)調(diào)機制，定期召開聯(lián)席會議，共同研究解決招投標領(lǐng)域中存在的亟待解決的突出問題。全國十幾個省市也相繼建立了招投標部門聯(lián)席會議制度。二是防止同體監(jiān)督?！稐l例》明確要求，“行政監(jiān)督部門不得作為本部門負責監(jiān)督項目的招標人，組織開展招標投標活動。行政監(jiān)督部門的人員不得擔任本部門負責監(jiān)督項目的評標委員會成員”。三是嚴禁非法干涉招投標活動，防止行業(yè)封鎖和地方保護?！稐l例》嚴禁違法增設(shè)審批環(huán)節(jié)、干預(yù)和插手招標投標活動等違法監(jiān)督行為，并規(guī)定了相應(yīng)的法律責任。四是發(fā)揮監(jiān)察機關(guān)作用。《條例》第5條第3款規(guī)定，“監(jiān)察機關(guān)依法對參與招標投標活動的行政監(jiān)察對象實施監(jiān)察，對有關(guān)招標投標執(zhí)法活動進行監(jiān)督，并依法查處違紀違法行為”。
二、關(guān)于集中交易場所
提案提出，當前進入集中交易場所招投標的項目比例過低，大量場外交易項目缺乏應(yīng)有監(jiān)督，存在虛假招標、圍標串標等問題，建議明確進場交易項目的性質(zhì)和規(guī)模，并進一步規(guī)范招投標程序。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《建設(shè)部、國家計委、監(jiān)察部關(guān)于健全和規(guī)范有形建筑市場的若干意見的通知》（國辦發(fā)〔2002〕21號）明確規(guī)定了應(yīng)當進場交易的項目范圍，即全部使用國有資金投資，以及國有資金投資占控股或者主導(dǎo)地位的房屋建筑工程項目和市政工程項目。對于其他招標項目是否進場交易，應(yīng)由招標人自主決定。由于有形建筑市場專業(yè)管理能力有限，一些行業(yè)專業(yè)性較強的項目未進場交易的現(xiàn)象也有存在。目前，對于是否應(yīng)當擴大強制進場項目范圍，以及強制進場交易能否實現(xiàn)有效監(jiān)管等問題，各方面還有不同認識，需進一步研究。
針對當前招投標領(lǐng)域存在的虛假招標、圍標串標等突出問題，我們在起草《條例》時，注重從以下幾方面作出規(guī)定。在規(guī)范市場主體行為方面，細化限制或排斥投標人、串通投標、以他人名義投標、弄虛作假等行為的認定標準，補充虛假招標、違法發(fā)布公告、擅自終止招標、違規(guī)評標等違法行為應(yīng)承擔的法律責任。在統(tǒng)一招投標程序方面，重點對資格預(yù)審程序、評標程序，以及異議和投訴程序作出規(guī)定。在加強和規(guī)范行政監(jiān)督方面，《條例》設(shè)專章加以規(guī)定，明確行政監(jiān)督的具體要求、措施、程序，以及違法監(jiān)督的法律責任，以提高行政監(jiān)督的有效性和透明度。
三、關(guān)于擴大《招標投標法》的適用領(lǐng)域和范圍
提案提出，當前招投標活動已不再限于工程建設(shè)領(lǐng)域，而是擴展到了政府采購、產(chǎn)權(quán)及經(jīng)營權(quán)交易、土地招拍掛、醫(yī)療器械和藥品集中采購等眾多領(lǐng)域，招標范圍也不斷拓展，建議擴大強制招標范圍。我們同意根據(jù)市場發(fā)展的需要及時調(diào)整強制招標范圍和規(guī)模標準。為此，《條例》第4條第1款規(guī)定，“依法必須進行招標的工程、貨物和服務(wù)的具體范圍和規(guī)模標準由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂并根據(jù)實際需要進行調(diào)整，報國務(wù)院批準后執(zhí)行”。我們計劃在《條例》上報國務(wù)院審議后即著手開展此項工作。
四、關(guān)于加強招標代理機構(gòu)管理
根據(jù)《招標投標法》第14條和34號文件的有關(guān)規(guī)定，從事工程建設(shè)項目招標代理業(yè)務(wù)的招標代理機構(gòu)的資格由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責認定，從事其他招標代理業(yè)務(wù)的招標代理機構(gòu)的資格由有關(guān)行政主管部門按職責分工負責認定。這種管理體制客觀上造成了資質(zhì)認定部門多、認定標準不統(tǒng)一等問題。在《條例》起草過程中，有些地方和市場主體也建議統(tǒng)一招標代理機構(gòu)資格認定主體，這有利于招投標統(tǒng)一大市場的形成，符合改革的方向，但考慮到此次機構(gòu)改革不對有關(guān)部門招投標監(jiān)督管理職責分工進行調(diào)整，《條例》未能對統(tǒng)一招標代理機構(gòu)資質(zhì)認定問題作出規(guī)定。為解決各部門資格認定標準不統(tǒng)一問題，《條例》規(guī)定，“有關(guān)行政部門在認定招標代理機構(gòu)資格時，應(yīng)當審查其代理業(yè)績、信用狀況、從業(yè)人員素質(zhì)及結(jié)構(gòu)等內(nèi)容”。
正如提案所指出的那樣，一些招標代理機構(gòu)確實存在低價競爭、與招標人或者投標人串通等違法行為。對此，《條例》作了如下規(guī)定：一是招標代理機構(gòu)應(yīng)當在其招標代理資格和招標人委托的范圍內(nèi)從事招標代理業(yè)務(wù)，并遵守《招標投標法》和《條例》關(guān)于招標人的規(guī)定；不得明知委托事項違法而進行代理，不得在所代理的招標項目中投標或代理投標，也不得向該項目投標人提供咨詢服務(wù)。二是招標代理機構(gòu)與招標人應(yīng)當簽訂書面委托合同，合同約定的收費標準應(yīng)當符合國家有關(guān)規(guī)定。三是建立統(tǒng)一的招標投標信用制度，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)招投標信用信息的互通互認，通過建立失信懲戒機制，使失信企業(yè)“一處受罰，處處受制”，切實提高市場主體自律意識。2008年6月18日，我委會同國務(wù)院9個部門聯(lián)合印發(fā)了《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》（發(fā)改法規(guī)〔2008〕1531號），正式建立招投標違法行為記錄公告制度，將自2009年1月1日起實施。四是鼓勵招標人以競爭方式選擇招標代理機構(gòu)?！稐l例》第9條第2款規(guī)定，“招標人采用競爭方式選擇招標代理機構(gòu)的，應(yīng)當從業(yè)績、信譽、從業(yè)人員素質(zhì)、服務(wù)方案等方面進行考察”。
五、關(guān)于組建統(tǒng)一的評標專家?guī)?/FONT>
如您們所言，評標專家?guī)旃芾碇写嬖谥恍┎蝗莺鲆暤膯栴}。首先，現(xiàn)有評標專家?guī)鞂υu標專家缺乏統(tǒng)一認定標準和程序，專家良莠不齊，影響了評標質(zhì)量。其次，各評標專家?guī)煜鄬Ψ忾]，一些專家?guī)鞄烊萦邢?，評標專家容易被操縱，專家的公正性受到質(zhì)疑，也容易形成行業(yè)封鎖和地方保護。此外，專家?guī)熘貜?fù)建設(shè)，造成了大量的資源浪費。我們贊同提案關(guān)于盡快建立全國或者各省統(tǒng)一的招投標專家總庫，實現(xiàn)跨行業(yè)、跨地區(qū)的專家資源整合的建議。根據(jù)56號文件要求，我們正在積極推動組建國家綜合性評標專家?guī)?，統(tǒng)一評標專家?guī)鞂I(yè)分類標準、專家入庫條件和懲戒辦法，實現(xiàn)專家資源共享，保證評標活動公正性。目前，有十幾個省市已經(jīng)建立了綜合性評標專家?guī)?，其他省市也在積極組建。在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《條例》專門對綜合性評標專家?guī)熳髁艘?guī)定：“省級以上人民政府應(yīng)當組建綜合性評標專家?guī)?，滿足不同行業(yè)和地區(qū)使用的需要，實行統(tǒng)一的專業(yè)分類和管理辦法。有關(guān)部門按照國務(wù)院和省級人民政府規(guī)定的職責分工，對評標專家?guī)斓氖褂眠M行監(jiān)督管理。政府投資項目應(yīng)當從綜合性評標專家?guī)熘谐槿＜?。除政府投資項目外，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)實際情況規(guī)定本地區(qū)其他必須從綜合性評標專家?guī)斐槿＜业捻椖糠秶薄?/FONT>
根據(jù)立法程序，《條例》上報國務(wù)院后，將由國務(wù)院法制辦進一步聽取全國人大、國務(wù)院有關(guān)部門等各方面意見，并進行審查。
感謝您們對招標投標管理工作的關(guān)心和支持。
來源：人民網(wǎng)-中國政協(xié)新聞網(wǎng)
