——兼論《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》的適用范圍
■ 張旭東
基本案情
本項目采購方式為競爭性磋商，共有4家供應商響應，A公司為成交供應商。采購結果公告后，J公司不滿，經(jīng)質疑后，向財政部門提起投訴。
投訴人J公司的投訴事項共有5項，具體如下：
第一，采購代理機構未盡到對供應商進行實際資格審查的義務以及A公司在《中小企業(yè)聲明函》中存在虛假陳述，A公司出具的《中小企業(yè)聲明函》載明“……提供的貨物全部由符合政策要求的小微企業(yè)制造……制造商為A公司，從業(yè)人員58人……以上企業(yè)不屬于大企業(yè)的分支機構，不存在控股股東為大企業(yè)的情形，也不存在與大企業(yè)的負責人為同一人的情形”。但通過A公司官方網(wǎng)站、國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)等渠道查詢顯示：A公司為擁有近500名員工的全球跨國企業(yè)，其唯一股東ASL公司系大企業(yè)，且A公司、ASL公司的負責人為同一人。
第二，在評分項中，技術參數(shù)存在大量無法進行細化、量化的主觀評分。
第三，評審專家對投訴人J公司產(chǎn)品銷售業(yè)績評分存在畸高畸低等情形。
第四，評審專家對投訴人J公司產(chǎn)品技術指標及功能響應程度評分存在畸高畸低等情形。
第五，評審專家對投訴人J公司技術資信及商務部分評分具有傾向性，存在畸高畸低等情形。
財政部門經(jīng)審查后，于2022年8月18日作出處理決定，認定：綜合第三、第四、第五項投訴事項，實際上是指評審專家是否存在評審錯誤和所有主觀評分是否存在傾向性，經(jīng)查，這三項投訴部分成立，且可能影響采購結果，對第一、第二項投訴事項不再審查，根據(jù)《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）第三十二條第一款第二項的規(guī)定作出成交結果無效，責令重新開展采購活動的行政處理決定。后投訴人J公司不服，依法提出行政復議申請。
行政復議機關經(jīng)審理后認為：財政部門未就申請人提出的第一、第二項投訴事項進行審查和認定，認定事實不清，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）的有關規(guī)定，決定撤銷行政處理決定書對第一、第二項投訴事項的處理結果，責令重新作出處理。
案例要旨
若政府采購投訴處理中有多個事項被提起投訴，經(jīng)審查后，發(fā)現(xiàn)部分投訴事項成立且可能影響采購結果，那么其他投訴事項成立與否雖然不影響本次投訴最終的行政處理決定，但也不能以此為由不再審查，而應當對投訴事項進行逐一審查、認定，并作出處理決定，否則將面臨行政處理決定被部分撤銷的風險。
同時，本案也涉及對《政府采購促進中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財庫〔2020〕46號，以下簡稱《辦法》）第二條第一款的理解。根據(jù)該條款，中小企業(yè)是指在中華人民共和國境內依法設立，依據(jù)國務院批準的中小企業(yè)劃分標準確定的中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)，但與大企業(yè)的負責人為同一人，或者與大企業(yè)存在直接控股、管理關系的除外。在本案中，成交供應商A公司的唯一控股股東系在香港特別行政區(qū)設立，對其股東是否適用《辦法》，將直接決定A公司是否屬于中小企業(yè)、是否在其《中小企業(yè)聲明函》中作出虛假陳述。因《辦法》對這一問題沒有直接表述，故在實踐中可能引發(fā)爭議，需予以明確。
案例評析
根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）和94號令的有關規(guī)定，財政部門在受理投訴后，應就投訴事項進行逐一審查、認定并作出處理決定。在本案中，財政部門受理后就對投訴人J公司的全部投訴事項進行了初步審查。經(jīng)查，針對第一項投訴事項，A公司按照劃型標準確定屬于中小企業(yè)，因此，裁決的關鍵點在于A公司的唯一控股股東ASL公司是否屬于《辦法》第二條第一款規(guī)定的大企業(yè)。但財政部門發(fā)現(xiàn)該問題的認定存在困難。其一，ASL公司設立地為香港特別行政區(qū)，《辦法》定義中小企業(yè)的一個要件是“在中華人民共和國境內依法設立”，但對大企業(yè)是否限于“境內”并未明確。其二，假設對設立在香港特別行政區(qū)的ASL公司要適用《辦法》，但港澳臺地區(qū)相關部門的設置與中國內地不同，不存在所謂的“縣級以上人民政府中小企業(yè)主管部門”，難以找到香港主管部門對ASL公司是否屬于中小企業(yè)作出認定。在這種背景下，考慮到經(jīng)查明的第三至第五項投訴事項部分成立且可能影響采購結果，可以決定“成交結果無效，責令重新開展采購活動”，這樣處理已有效保護了投訴人J公司的權利，財政部門遂決定對第一、第二項投訴事項不再審查。
但經(jīng)復議機關審查，案涉《行政處理決定》雖然已對投訴人J公司的權利義務產(chǎn)生實際影響，但因第一、第二項投訴事項系投訴人J公司就A公司涉嫌提供虛假材料的行為、采購代理機構資格審查行為以及磋商文件提出的投訴，財政部門未就投訴人J公司提出的第一、第二項投訴事項進行審查和認定，那么所作出的處理決定即存在認定事實不清的問題。根據(jù)《行政復議法》第六十四條第一款第一項“主要事實不清”的有關規(guī)定，行政復議機關撤銷了該財政部門作出的《行政處理決定書》對第一、第二項投訴事項的處理結果，并責令財政部門在收到《行政復議決定書》后，依法對J公司的第一、第二項投訴事項重新作出處理。
針對本案中涉及的大企業(yè)認定問題。《辦法》第二條第一款所指大企業(yè)，有以下問題需進一步明確。
一是關于企業(yè)設立地域范圍。設立大企業(yè)的地域范圍為中華人民共和國境內，還是中華人民共和國境內外？
二是關于企業(yè)劃分標準。如果設立大企業(yè)的地域范圍為中華人民共和國境內外，則在港澳臺地區(qū)及外國注冊登記的企業(yè)類型，是按照中華人民共和國國務院批準的中小企業(yè)劃分標準確定，還是按照港澳臺地區(qū)、外國企業(yè)所在國企業(yè)類型劃分標準確定？
三是關于負責認定企業(yè)類型的機構。如果在港澳臺地區(qū)、外國注冊登記的企業(yè)，且企業(yè)劃分標準適用港澳臺地區(qū)、外國企業(yè)所在國企業(yè)類型劃分標準，那企業(yè)類型是由采購項目貨物制造商或者工程、服務供應商注冊登記所在地的縣級以上人民政府中小企業(yè)主管部門負責認定，還是必須通過企業(yè)注冊登記所在地的港澳臺地區(qū)、外國政府相關主管部門認定？
筆者傾向于認為：《政府采購法》第二條規(guī)定，在中華人民共和國境內進行的政府采購適用本法?！吨腥A人民共和國中小企業(yè)促進法》（以下簡稱《中小企業(yè)促進法》）第二條第一款規(guī)定，本法所稱中小企業(yè)，是指在中華人民共和國境內依法設立的，人員規(guī)模、經(jīng)營規(guī)模相對較小的企業(yè)，包括中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)。上述兩法規(guī)定的“境內”，實踐中一般理解為，不包括我國港澳臺地區(qū)。《辦法》的制定依據(jù)是《政府采購法》《中小企業(yè)促進法》等法律，且同一文件對中小企業(yè)和大企業(yè)的定義要件應當統(tǒng)一，故《辦法》第二條第一款所指大企業(yè)應是指在中華人民共和國境內依法設立，依據(jù)國務院批準的中小企業(yè)劃分標準確定的中型企業(yè)、小型企業(yè)和微型企業(yè)以外的企業(yè)；該條款“在中華人民共和國境內”的理解口徑應與《政府采購法》《中小企業(yè)促進法》相關條款一致，即不包括港澳臺地區(qū)。（作者單位：浙江省財政廳）
來源：中國政府采購報
