供應商在政府采購活動中以極低報價、甚至1元報價、0元報價獲取采購合同的情形時有發(fā)生，引發(fā)了很多質(zhì)疑投訴，長期困繞著財政部門、采購人、代理機構和評審專家。2022年7月，財政部國庫司就《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱“修訂草案”）再次向社會公開征求意見。筆者從政府采購實踐角度特對“修訂草案”提一些修法建議，希望能引起立法者關注，為完善政府采購制度盡一點微薄之力。
一、采購是有償交易活動，應遵行公平對價原則
“采購”一詞的現(xiàn)代漢語釋義就是購買、購置、購銷、收購等意思。政府采購法規(guī)定的以購買、租賃、委托等方式取得合同的
行為，本質(zhì)就是市場交易行為，應當遵行市場對價交易原則。
政府采購法第一條之公平競爭原則，在采購活動中除了在資格條件、質(zhì)量技術和合同商務條件、以及評審因素等方面體現(xiàn)公平競爭外，還應當在價格競爭機制上體現(xiàn)公平競爭。政府采購活動中供應商以低于成本、甚至1元、0報價投標競爭，這本質(zhì)上不是一種公平交易行為，不符合民法典規(guī)定的平等互利、公平交易原則；尤其是0報價、1元錢報價之本質(zhì)是就是一種贈予，既然是贈予，就應當適用贈予類法律法規(guī)，不應當走政府采購程序。
二、極低報價潛藏風險，易損害當事人合法權益
如果不從法律上明確政府采購是以合同方式“有償取得”、如果不對什么是“有償取得”做規(guī)定，那么供應商在政府采購活動中就可以采取1元報價、0報價等低于市場成本價方式中標獲取采購合同。這不利于保證采購質(zhì)量，不利于維護采購人和其他參與投標的供應商合法權益，極易引發(fā)采購糾紛。
一是以人智力活動為主的服務項目，如軟件開發(fā)、咨詢服務、審計服務、設計規(guī)劃服務等等，不適宜最低評標價法、更不適宜過低價中標成交。因為具體從事合同履約的人之個體存在智力水平、專業(yè)技術、綜合素質(zhì)、教育背景、道德品行等重大差異，人的主觀能動服務、智力服務彈性極大，如果以極低價中標成交，供應商還要追求自身利益，這難以保證采購項目的質(zhì)量、難以有效滿足采購人合理需求。二是需要配備專用耗材或后續(xù)配套升級服務才能正常使用的檢驗、實驗儀器（或?qū)Ｓ迷O備）和信息化項目等，不適宜最低評標價法、也不適宜過低價格中標成交。例如醫(yī)用檢驗設備等等產(chǎn)品。如果任由0元錢報價、或明顯低于市場公允價格的報價中標，則往往會在后續(xù)售后、或設備使用中被中標商以其他方式壟斷，最終讓采購人另行支付大筆費用。例如某種生化檢測設備需要配套專用檢測試劑才能正常使用，一般第一次隨檢測儀器交付的配套試劑少，一但用完就必須付費購買其專用試劑，若換用其他廠商的則不能正常檢測使用；比如某信息化系統(tǒng)開發(fā)，今后涉及更新升級等；……不再例舉。三是過度或片面追求低價中標，易導致大量同類企業(yè)陷入低價、低質(zhì)惡性循環(huán)狀態(tài)，非常不利于企業(yè)創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展。
三、兩點修訂建議
一是“修訂草案”第二條作適當修改。在“修訂草案”第二條中增加一款：本法規(guī)定的購買、租賃、委托等方式是指有償取得，應當符合采購標的所屬行業(yè)或市場公允價格水平；本法規(guī)定的合作方式應遵循平等互利和有利于維護國家利益、社會公共利益原則。
修訂理由。如果第二條不規(guī)定為“有償取得”、不對什么是有償取得做明確規(guī)定，則與第五十二條“異常低價標識與處理”之規(guī)定存在法律邏輯矛盾。
二是“修訂草案”第五十二條作適當修改。增加一款：本
條所稱供應商報價明顯低于其他供應商有效報價，是指供應商
報價低于采購預算價或最高限價的70%，或者低于包括該供應
商在內(nèi)的所有供應商報價算術平均值的80%。
修訂理由。現(xiàn)行政府采購法規(guī)制度對“明顯低于其他供應商有效報價”缺乏評判標準，評審認定難。例如：四家供應商報價分別是A80萬、B83萬、C90萬、D68萬，以哪家供應商報價作參照標準來判定某一家的報價明顯低于其他供應商有效報價呢？是以C90萬、還是以A80萬呢？是不是D報68萬就不具有合理性了呢？……。從采購實踐和統(tǒng)計學原理看，采取評均值作為低于成本報價的評標參考值具有可行性和合理性，也不會導致供應商串標或圍標。因為，在采購實踐中只要在開標前對報名供應商信息保密、只要不設置特定傾向性、排他性的資格條件、技術服務要求和評審因素等，一般情況下就不易發(fā)生串通投標或圍標；并且全國大多數(shù)省市縣（區(qū)）基本實現(xiàn)了全流程不見面電子化采購交易，能夠確保開標前的潛在供應商信息不被非法泄露。因此，以法律形式設置一個對異常低價評審的合理認定標準，有利于保障評審活動公正進行，防范評審委亂用評審權，也有利于財政部門監(jiān)督管理。
為了便于表述，本文附“政府采購法（修訂草案征求意見稿）”修訂情況表（見下表）。
政府采購法（修訂草案征求意見稿）修訂對比 | |
“修訂草案征求意見稿” 原條款 | 建議修訂條款 |
第二條【適用范圍和定義】在中華人民共和國境內(nèi)進行的政府采購適用本法。 本法所稱財政性資金，是指納入預算管理的資金。
| 第二條【適用范圍和定義】在中華人民共和國境內(nèi)進行的政府采購適用本法。 |
第五十二條【異常低價標識別與處理】評審委員會認為供應商報價明顯低于其他供應商有效報價的，應當要求其對報價合理性提交必要的證明材料。供應商不能證明其報價合理性的，評審委員會可以將其作為無效競標處理。
| 第五十二條【異常低價標識別與處理】評審委員會認為供應商報價明顯低于其他供應商有效報價的，應當要求其對報價合理性提交必要的證明材料。供應商不能證明其報價合理性的，評審委員會可以將其作為無效競標處理。 |
作者：畢常彬，作者單位：四川榮縣公共資源交易中心
來源：中國政府采購網(wǎng)
