——關(guān)于社會代理機(jī)構(gòu)發(fā)展的思考
■ 宋現(xiàn)國 孫思明
政府采購社會代理機(jī)構(gòu)（以下簡稱社會代理機(jī)構(gòu)）作為政府采購當(dāng)事人的重要組成部分，其參與政府采購活動，能夠有效彌補(bǔ)采購人自行采購或委托集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購活動的不足，隨著社會代理機(jī)構(gòu)從業(yè)資質(zhì)由“審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞浒钢啤?，政府采購代理行業(yè)的市場活力得到了有效激發(fā)。然而，社會代理機(jī)構(gòu)在從業(yè)過程中的各種問題逐漸暴露出來，本文梳理了黑龍江省雞西市社會代理機(jī)構(gòu)近年來的發(fā)展歷程和政府采購項目的執(zhí)行情況，總結(jié)分析了社會代理機(jī)構(gòu)從業(yè)特點和突出問題，以期為進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購代理行業(yè)監(jiān)管、推動社會代理機(jī)構(gòu)在政府采購事業(yè)中發(fā)揮更加積極的作用，提供有益借鑒。
發(fā)展歷程及現(xiàn)狀
自2011年起，雞西市在政府采購代理業(yè)務(wù)中引入了競爭機(jī)制，除集中采購代理機(jī)構(gòu)（雞西市公共資源交易中心）外，還有4家社會代理機(jī)構(gòu)代理政府采購業(yè)務(wù)，這4家代理機(jī)構(gòu)均為省財政廳審核確定的具有乙級資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)，社會代理機(jī)構(gòu)開標(biāo)現(xiàn)場統(tǒng)一設(shè)在市政府采購招投標(biāo)中心，中心設(shè)置了開標(biāo)大廳、評標(biāo)室、語音答疑室、檔案室及雙通道等場所，并配備了監(jiān)控設(shè)施，此時的社會代理機(jī)構(gòu)從業(yè)管理仍為“審批制”。一直到2015年末，具有相應(yīng)資質(zhì)的從事市直政府采購業(yè)務(wù)的代理機(jī)構(gòu)數(shù)量沒有變化，但隨著2015年財政部取消了社會代理機(jī)構(gòu)審批制度后，社會代理機(jī)構(gòu)如“雨后春筍”般生長，門檻較低的備案機(jī)制和“一地登記、全國通用”的備案制度，使社會代理機(jī)構(gòu)的數(shù)量呈現(xiàn)出較快增長態(tài)勢，據(jù)統(tǒng)計，2022年代理過市直政府采購業(yè)務(wù)的社會代理機(jī)構(gòu)有31家。
在承接項目情況方面，按項目性質(zhì)分類，政府采購項目可以分為貨物類、工程類和服務(wù)類采購項目。以2022年雞西市的數(shù)據(jù)為例，社會代理機(jī)構(gòu)承接貨物類采購項目112項，占總項目的比重為71.8%，采購預(yù)算金額26703萬元，占總預(yù)算金額的比重為76.8%，實際采購金額24205萬元；工程類采購項目15項，占總項目的比重為9.6%，采購預(yù)算金額2288萬元，占總預(yù)算金額的比重為6.6%，實際采購金額2201萬元，占總實際金額的6.9%；服務(wù)類采購項目29項，占總項目的比重為18.6%，采購預(yù)算金額5780萬元，占總預(yù)算金額的比重為16.6%，實際采購金額5516萬元，占總實際金額的17.3%。
從采購方式看，采購人將采購項目委托給代理機(jī)構(gòu)操作，代理機(jī)構(gòu)承接的采購項目全部為采用公開招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商以及詢價采購的項目，像定點采購和協(xié)議采購等方式的采購項目代理機(jī)構(gòu)沒有涉及。
從中我們可以看到，公開招標(biāo)方式作為政府采購的有效采購方式，在社會代理機(jī)構(gòu)組織采購項目中運用較多，尤其是2020年，雞西市采用公開招標(biāo)方式采購的項目數(shù)量占比接近50%，但其采購預(yù)算金額占比卻達(dá)到了91%。到了2021年，受采購方式適用和限額政策調(diào)整的影響，采用公開招標(biāo)方式的采購項目數(shù)量雖然有所減少，但其仍是政府采購項目采用的主要方式之一。
存在的問題
筆者結(jié)合當(dāng)?shù)睾推渌胤缴鐣頇C(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)情況，將一些突出問題進(jìn)行了梳理。
從執(zhí)業(yè)能力來看，存在“兩個不?！钡膯栴}。一是代理項目不專。通過對社會代理機(jī)構(gòu)所代理的項目性質(zhì)分析，貨物類和工程類采購項目是社會代理機(jī)構(gòu)主要組織的項目，而服務(wù)類項目的占比非常低，服務(wù)類采購項目不同于其他兩類采購項目，每個服務(wù)類項目都有其獨特的性質(zhì)，采購人和集中采購機(jī)構(gòu)往往對此類項目的操作經(jīng)驗比較少，本應(yīng)是社會代理機(jī)構(gòu)承接項目的發(fā)力點，但從結(jié)果來看，因為服務(wù)類項目的操作難度較大等原因，并沒有成為社會代理機(jī)構(gòu)的主要代理項目，社會代理機(jī)構(gòu)的專業(yè)性沒有得到體現(xiàn)，不符合社會代理機(jī)構(gòu)個性化和專業(yè)化的發(fā)展趨勢。
二是從業(yè)人員不專。2018年，財政部出臺了《政府采購代理機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，對社會代理機(jī)構(gòu)專業(yè)人員作出了要求，如，必須具備專職人員5人以上。但從調(diào)研和日常工作掌握的情況來看，代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員不足、不專問題較為突出。一方面體現(xiàn)在“專職”不足，社會代理機(jī)構(gòu)發(fā)展規(guī)模不一，部分社會代理機(jī)構(gòu)受規(guī)模限制，從業(yè)人員往往身兼數(shù)職，有的人既是業(yè)務(wù)經(jīng)理又是項目經(jīng)理，有的人既是財務(wù)工作人員又是文件編制人員，專職從事文件編制、開評標(biāo)等從業(yè)人員不足；另一方面體現(xiàn)在“專業(yè)”不專，社會代理機(jī)構(gòu)從事政府采購業(yè)務(wù)的專職人員沒有相應(yīng)考試要求，如何確定專職人員的專業(yè)性是難點，在備案登記考核時通過現(xiàn)場問答、出題測試等方式不能全面、深入了解到專職人員能力，多數(shù)專職人員的專業(yè)能力不夠，僅能掌握基本的法律、法規(guī)知識，從業(yè)經(jīng)驗、組織能力等方面相對欠缺。
從組織程序來看，存在“兩個突出”的問題。一是存在違規(guī)操作問題。通過近年來專項檢查和日常監(jiān)督工作發(fā)現(xiàn)，社會代理機(jī)構(gòu)在組織采購活動時違規(guī)操作問題較為突出，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。其一，委托代理，權(quán)責(zé)不清。委托代理協(xié)議簽訂的目的就是要求采購人和代理機(jī)構(gòu)將各自的權(quán)利和責(zé)任厘清，明確好各自的任務(wù)，但部分代理機(jī)構(gòu)存在著委托代理協(xié)議簽訂流于形式、實施沒有遵守的情況，委托代理協(xié)議的作用沒有發(fā)揮出來。其二，信息公告，“公”而不“告”。目前，社會代理機(jī)構(gòu)基本都能做到在規(guī)定時限內(nèi)、規(guī)定媒體上發(fā)布信息公告，但是有的信息公告內(nèi)容不完整，對于要求在公告中體現(xiàn)的內(nèi)容沒有體現(xiàn)到位，或變相在招標(biāo)文件中體現(xiàn)，造成供應(yīng)商掌握信息不對等。其三，文件編制，政策落空。社會代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時，對于國家要求的有關(guān)支持中小微企業(yè)發(fā)展和國家綠色環(huán)保及節(jié)能減排要求落實不到位，對于明令禁止的負(fù)面清單內(nèi)容執(zhí)行不到位。其四，組織環(huán)節(jié)，欠缺規(guī)范。在組織項目環(huán)節(jié)，社會代理機(jī)構(gòu)往往在評審專家的抽取使用與項目結(jié)合、保證金的收取和退還的形式及方式、供應(yīng)商的報名和審查程序等方面把握不準(zhǔn)，時有違規(guī)問題發(fā)生。
二是缺乏處理投訴的能力。社會代理機(jī)構(gòu)由于自身執(zhí)業(yè)能力等方面的欠缺，往往成為被投訴對象，這也反映出代理機(jī)構(gòu)在處理涉及投訴問題時存在兩個方面的不足。其一，糾錯能力不足，政府采購項目在投訴前需按法定程序進(jìn)行質(zhì)疑，對質(zhì)疑答復(fù)不滿意或超期未進(jìn)行答復(fù)的可按程序提起投訴，對社會代理機(jī)構(gòu)的有效投訴突出反映了社會代理機(jī)構(gòu)在處理質(zhì)疑項目時的能力不足，沒有在質(zhì)疑期內(nèi)對相關(guān)供應(yīng)商提出的問題進(jìn)行解決，自身糾錯能力存在不足。其二，主觀意愿不強(qiáng)，從有效投訴涉及內(nèi)容來看，采購文件被質(zhì)疑的居多，面對此類客觀質(zhì)疑問題，本應(yīng)是依據(jù)法律法規(guī)比較容易作出判定的，反而成為了投訴的高發(fā)點，這其中主要暴露出社會代理機(jī)構(gòu)在面對質(zhì)疑問題時往往采取推諉責(zé)任、混淆概念的消極應(yīng)對措施，真正的主觀處理意愿不強(qiáng)。
三是投訴實質(zhì)影響大。通過對有效投訴的實質(zhì)影響情況進(jìn)行分析，根據(jù)投訴處理決定來看，有效投訴的項目都直接影響了中標(biāo)結(jié)果，根據(jù)決定內(nèi)容均需重新組織采購活動，直接影響了采購項目的進(jìn)展，對社會代理機(jī)構(gòu)自身和采購活動的各方參與者都是一種浪費。其一，浪費了優(yōu)勢，社會代理機(jī)構(gòu)的組織采購活動效率一直是其發(fā)展的優(yōu)勢之一，但是因為有效投訴實質(zhì)影響了采購結(jié)果，造成項目進(jìn)展過慢，沒有體現(xiàn)社會代理機(jī)構(gòu)在效率方面的優(yōu)勢。其二，浪費了資源，組織一次完整的采購活動，無論是代理機(jī)構(gòu)本身還是采購人，或者參與活動的供應(yīng)商都付出了很多時間和精力，但受投訴改變中標(biāo)結(jié)果的影響，重新組織采購活動浪費了各方參與者的資源。
從機(jī)構(gòu)發(fā)展來看，有些代理機(jī)構(gòu)存續(xù)時間短。社會代理機(jī)構(gòu)作為經(jīng)營性中介機(jī)構(gòu)，也應(yīng)遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律。通過梳理可以發(fā)現(xiàn)，2021年代理雞西市政府采購業(yè)務(wù)的社會代理機(jī)構(gòu)已有多家停業(yè)。有些社會代理機(jī)構(gòu)的生命周期短，最為直接的影響就是對政府采購項目的全流程管理工作形成了阻礙，尤其是對于項目檔案保存，政府采購項目檔案的法定保存期限為不少于15年，社會代理機(jī)構(gòu)的生命周期直接影響著檔案保存工作的完整性，應(yīng)由代理機(jī)構(gòu)保存的項目檔案就有流失的風(fēng)險，一旦采購人保存的文件缺失，將直接造成項目檔案沒有備份可查。
（作者單位：黑龍江省雞西市財政局）
來源：中國政府采購報
