《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）已頒布20多年，見證著我國政府采購制度從青澀走向成熟。但隨著政府采購規(guī)模的不斷擴大，政府采購監(jiān)督管理工作不斷迎來新的挑戰(zhàn)，尤其是當評審過程、評審結(jié)果被質(zhì)疑投訴時，如何更好地保護政府采購當事人尤其是供應商的合法權(quán)益，減輕供應商的負擔，拓寬供應商的救濟途徑，亦是亟待解決的問題之一。本文通過整理我國現(xiàn)行政府采購規(guī)則中對被侵害供應商實現(xiàn)救濟的相關(guān)規(guī)定，對“重新開展采購活動”和“重新評審”兩種方式進行比較，試圖分析論述“重新評審”規(guī)則的可行性及優(yōu)勢，以便財政部門更好地發(fā)揮行政裁決和監(jiān)督管理職責，保護供應商的合法權(quán)益，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。
供應商合法權(quán)益被侵害時的法律救濟和處理困境
概括來說，侵害供應商合法權(quán)益的情況大多出現(xiàn)在評審過程中，部分采購人或代理機構(gòu)出于種種目的對有較強競爭力的供應商實施不公正對待，以期實現(xiàn)非法目的。雖然法律已經(jīng)規(guī)定了救濟途徑，賦予供應商依法提出質(zhì)疑、投訴的權(quán)利，但現(xiàn)有的政策法規(guī)都不同程度地存在一些疏漏，無法全面保障供應商的權(quán)益。
——錯誤認定供應商資格。
當非采購人意向的供應商以優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品服務和最低的價格出現(xiàn)在評審環(huán)節(jié)時，少數(shù)采購人、代理機構(gòu)或評審專家會在資格性審查上對供應商作出極為嚴苛的評審。比如，以供應商“信用中國”截圖不完整、法定代表人簽字蓋章不清晰、授權(quán)書不明確等瑕疵作為無效投標的理由，認定供應商未按采購文件投標響應，不具備采購文件規(guī)定的資格要求，致使該供應商被認定為投標響應無效進而喪失中標或二輪報價的機會。又或者通過嚴格的資格性審查，減少合格供應商的數(shù)量，導致實質(zhì)響應的供應商不足3家，進而廢標重招，侵害最有希望中標的供應商的權(quán)益。
《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱94號令）明確規(guī)定，對采購過程或采購結(jié)果提出的質(zhì)疑、投訴，如果質(zhì)疑、投訴成立，當合格供應商符合法定數(shù)量時，可以從合格的中標或者成交候選人中另行確定中標、成交供應商的，應當依法另行確定；否則應當重新開展采購活動。
可評審一旦結(jié)束，因錯誤認定資格而投標響應無效的供應商就已經(jīng)喪失了參與本次評審的資格。即使質(zhì)疑、投訴成立，該供應商也不可能被確定為中標、成交供應商，這是因為其沒有進入符合性審查和評分等環(huán)節(jié)。
筆者認為，缺少了“重新評審”這一救濟路徑，無論是另行確定供應商還是重新開展采購活動，原本有望中標的供應商都已成為“陪跑者”。即使重新開展采購活動，也要投入大量的時間和成本，甚至因標的的暴露喪失投標優(yōu)勢?？梢娙鄙佟爸匦略u審”這一規(guī)定，會導致因錯誤認定資格而投標響應無效的供應商在參與投標的合法權(quán)益和期待利益無法得到保障。
——錯誤認定供應商評分。
除了錯誤認定資格，少數(shù)評審專家還有可能在采購人代表的授意下故意降低部分供應商的評分，以確保采購人意向的供應商能夠中標成交。比如，對技術(shù)參數(shù)或服務內(nèi)容作出錯誤的認定、減少業(yè)績的數(shù)量計算等，使原本排名第一的供應商得分減少，從而喪失中標、成交的可能性。
如果供應商針對打分不公正提出的質(zhì)疑、投訴成立，則按照94號令的相關(guān)規(guī)定，當合格供應商符合法定數(shù)量時，可以從合格的中標或者成交候選人中另行確定中標或者成交供應商，即應當按糾正后的分數(shù)確定排名第一的供應商為成交供應商，否則責令重新開展采購活動。而如果發(fā)現(xiàn)在評審過程中出現(xiàn)了影響采購公正的違法違規(guī)行為的，則應按《政府采購法》第三十六條予以廢標。
除了94號令規(guī)定的“另行確定”和“重新開展”兩種方式外，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第六十四條還提出了“重新評審”這一解決方案，即投標人對出現(xiàn)分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、評標委員會成員對客觀評審因素評分不一致、經(jīng)評標委員會認定評分畸高或畸低情形提出質(zhì)疑的，采購人或者采購代理機構(gòu)可以組織原評標委員會進行重新評審，重新評審改變評標結(jié)果的，應當書面報告本級財政部門。
因為前述規(guī)定采用列舉式的說明，所以“重新評審”的情形過少。而在實踐中，更多的情況是評審錯誤，而這又不屬于可以“重新評審”的四種情形范圍。財政部門在處理投訴時僅針對投訴內(nèi)容進行處理，加之專業(yè)所限，審查往往不涉及評審的全部內(nèi)容，僅憑對投訴事項的審查而另行確定成交供應商往往會引發(fā)新的質(zhì)疑與投訴，而評審錯誤又常伴有影響采購公正的違法違規(guī)行為這一情形，因此，無論是投訴裁決還是監(jiān)督檢查，財政部門也常因種種原因難以做出最準確的裁決，又因無法找到更恰當?shù)姆梢罁?jù)，導致廢標重新開展采購活動成為最保險的裁決。
“重新開展采購活動”的弊端
通過梳理現(xiàn)行法律規(guī)定和實踐中出現(xiàn)的問題，筆者發(fā)現(xiàn)，救濟供應商最常用的方法便是重新開展采購活動，而這種方法往往存在著一定弊端。
一是供應商喪失了本次中標、成交機會。被排斥或歧視的供應商往往是本次采購中最具競爭力的參與者，無論是被錯誤地認定為投標響應無效，還是因供應商數(shù)量不足3家廢標，該供應商都會因此喪失此次參與的機會。即使后期提出的質(zhì)疑、投訴成立，采購活動也無法回轉(zhuǎn)至原評審環(huán)節(jié)，無效投標響應的供應商無法進入符合性審查和第二輪報價環(huán)節(jié)。即使重新開展采購活動，原先被侵害的供應商也可能因為在第一次競爭時暴露標的而不再享有優(yōu)勢。
二是期待利益的喪失。雖然現(xiàn)行法律法規(guī)賦予了供應商提起訴訟的權(quán)利，可責任人承擔的賠償責任并不包括期待利益。按照《中華人民共和國民法典》第五百八十四條規(guī)定，期待利益包括在合同履行后可以獲得的利益、因違約而導致的現(xiàn)有財產(chǎn)的減損滅失和費用的支出，但對中標、成交希望最大的供應商來說，錯誤評審不僅會形成投標過程中的損失，而且還會導致其喪失本次項目盈利的機會，僅針對前期的支出費用要求追償，客觀上無法實現(xiàn)對供應商利益的最大保護。
三是可能導致供應商對政府采購制度喪失信心。如果無法有針對性地解決供應商的現(xiàn)實困境，以廢標后重新開展采購活動作為折中的救濟手段，則會導致供應商對政府采購制度喪失信心，進而造成監(jiān)管部門公信力的下降。
“重新評審”的可能性
《關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》規(guī)定，“評審結(jié)果匯總完成后，采購人、采購代理機構(gòu)和評審委員會均不得修改評審結(jié)果或者要求重新評審，但資格性檢查認定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標準范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)評審委員會一致認定評分畸高或畸低的情形除外。出現(xiàn)上述除外情形的，評審委員會應當現(xiàn)場修改評審結(jié)果，并在評審報告中明確記載?！彪m然該規(guī)定僅針對在評審過程中出現(xiàn)的情形，并不涉及在評審結(jié)束后的質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)，但對“資格性檢查認定錯誤”可以進行重新評審的方式很有實踐意義。如果在質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)可以更多地采用“重新評審”這一方法，可以讓錯失資格的供應商參與到原先的評審當中，就可以最大程度地保障供應商在本次評審中的優(yōu)勢。
要確?！爸匦略u審”這一規(guī)則既保障供應商的合法權(quán)益，又實現(xiàn)公平公正，就需要明確“重新評審”的范圍。因為現(xiàn)行法律法規(guī)采用的是列舉式的表述，所以無法涵蓋政府采購活動中紛繁復雜的情況。筆者認為，如果可以在法律法規(guī)中更多地增加“重新評審”機制，在質(zhì)疑、投訴環(huán)節(jié)通過重新組織評審委員會對原投標響應文件進行再次審查，則能最大程度地節(jié)省時間、保障供應商每一次投標機會，解決質(zhì)疑、投訴項目執(zhí)行周期過長的困境，有效地提升供應商對政府采購制度的信心，進一步優(yōu)化營商環(huán)境。（姜薇）
（作者單位：青海省財政廳采購監(jiān)督管理處）
來源：中國政府采購報
