《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施20周年以來(lái)，政府采購(gòu)在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、促進(jìn)反腐倡廉、推動(dòng)政府治理、實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)等方面，作出了積極貢獻(xiàn)。但在這期間，有關(guān)綜合評(píng)分法和最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的優(yōu)劣之爭(zhēng)卻持續(xù)不斷。
在法規(guī)層面，兩者各有各的適用范圍，政府采購(gòu)的招標(biāo)評(píng)標(biāo)方法分為綜合評(píng)分法和最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，兩者的適用范圍，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）及《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱87號(hào)令）都有明確規(guī)定，即技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。但在實(shí)際執(zhí)行層面，綜合評(píng)分法被過(guò)分偏好，存在濫用情況。
本文通過(guò)對(duì)綜合評(píng)分法被偏好的原因、最低評(píng)標(biāo)價(jià)法適用情況以及優(yōu)缺點(diǎn)分析，結(jié)合政府采購(gòu)需求編制、履約驗(yàn)收，進(jìn)一步分析探討如何趨利避害，最大程度發(fā)揮最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的優(yōu)勢(shì)。
綜合評(píng)分法被過(guò)分偏好的原因
在一般情況下，采購(gòu)人對(duì)綜合評(píng)分法有較大的偏好，筆者認(rèn)為主要存在以下四個(gè)方面原因。
第一，采購(gòu)人普遍認(rèn)為，綜合評(píng)分法通過(guò)對(duì)供應(yīng)商投標(biāo)報(bào)價(jià)、技術(shù)或服務(wù)水平、履約能力、售后服務(wù)等因素綜合評(píng)比，有利于選出綜合質(zhì)量好的產(chǎn)品或服務(wù)，而最低評(píng)標(biāo)價(jià)法單一對(duì)供應(yīng)商報(bào)價(jià)進(jìn)行評(píng)比，更容易造成價(jià)格方面的惡性競(jìng)爭(zhēng)，從而影響最終的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量。
第二，出于各種原因，采購(gòu)人可能對(duì)某些供應(yīng)商或者具體品牌產(chǎn)品存在偏好。綜合評(píng)分法存在較多可操控因素，采購(gòu)人能夠依據(jù)自身對(duì)供應(yīng)商或具體品牌產(chǎn)品的偏好，量身定做評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，從而使自己“傾心”的供應(yīng)商或者產(chǎn)品更容易中標(biāo)。量身定做的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)必然存在歧視性、排他性等因素，但當(dāng)這些因素作為軟性約束的評(píng)分因素分散開來(lái)時(shí)，相比作為采購(gòu)需求的實(shí)質(zhì)性要求，更具模糊性、隱秘性，更不易被供應(yīng)商察覺(jué)或駁斥，進(jìn)而被質(zhì)疑、投訴。
第三，采購(gòu)人預(yù)算編制與實(shí)際需求往往存在較大差距，綜合評(píng)分法淡化供應(yīng)商投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的敏感性，從而擴(kuò)大利潤(rùn)空間，這些利潤(rùn)空間結(jié)合綜合評(píng)分的可操作空間，最終可能成為采購(gòu)人的尋租空間。
第四，在當(dāng)前的財(cái)政預(yù)算支付體系下，采購(gòu)人節(jié)約預(yù)算資金的動(dòng)力不足，接近預(yù)算金額的采購(gòu)結(jié)果更符合采購(gòu)人的實(shí)際利益；加之較多采購(gòu)人編制采購(gòu)需求的能力有限，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，更容易導(dǎo)致采購(gòu)到不滿足自身實(shí)際需求的產(chǎn)品或者劣質(zhì)產(chǎn)品，所以就寄希望于采用綜合評(píng)分法淡化價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)綜合評(píng)比各項(xiàng)因素在一定程度上可彌補(bǔ)采購(gòu)需求的自身缺陷。
在筆者看來(lái)，《實(shí)施條例》及87號(hào)令對(duì)最低評(píng)標(biāo)價(jià)法適用范圍的表述為“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”，該表述比較籠統(tǒng)，且標(biāo)準(zhǔn)是否統(tǒng)一的界限也比較模糊，缺乏明確的判定以及示例，導(dǎo)致綜合評(píng)分法被過(guò)度使用，造成的結(jié)果是，但凡是公開招標(biāo)項(xiàng)目，基本上都采用綜合評(píng)分法。
最低評(píng)標(biāo)價(jià)法適用范圍
《政府采購(gòu)需求管理辦法》第十九條提到“采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的采購(gòu)項(xiàng)目，如通用設(shè)備、物業(yè)管理等，一般采用招標(biāo)或者詢價(jià)方式采購(gòu)，以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素，采用固定總價(jià)或者固定單價(jià)的定價(jià)方式”。對(duì)于“以價(jià)格作為授予合同的主要考慮因素”的規(guī)定，業(yè)界存在三種不同的觀點(diǎn)：一是認(rèn)為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，二是認(rèn)為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中價(jià)格分比重應(yīng)當(dāng)超過(guò)50%，三是認(rèn)為評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中應(yīng)該適當(dāng)提高價(jià)格分，但無(wú)需硬性規(guī)定比例。對(duì)此，筆者認(rèn)為，“采購(gòu)需求客觀、明確且規(guī)格、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”可以看作是對(duì)最低評(píng)標(biāo)價(jià)法適用范圍“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一”的進(jìn)一步描述，不然，該規(guī)定就與《實(shí)施條例》及87號(hào)令“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”的規(guī)定矛盾。
最新發(fā)布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見稿》）第六條指出，“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購(gòu)人普遍使用的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)納入集中采購(gòu)目錄”；其第四十六條進(jìn)一步明確“通用貨物、服務(wù)，內(nèi)容單一、方案簡(jiǎn)單的小型工程的招標(biāo)采購(gòu)，一般采用最低評(píng)審價(jià)法”。這里的最低評(píng)審價(jià)法和現(xiàn)行規(guī)定的最低評(píng)標(biāo)價(jià)法是否相同，不得而知，筆者認(rèn)為，兩者應(yīng)該是同一種方法。再結(jié)合“技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的貨物和服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”的現(xiàn)行規(guī)定來(lái)看，可以理解為通用貨物、服務(wù)一般情況下應(yīng)當(dāng)納入集中采購(gòu)目錄，而納入集中采購(gòu)目錄的項(xiàng)目一般情況下應(yīng)當(dāng)采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。從《征求意見稿》來(lái)看，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的適用范圍將會(huì)進(jìn)一步明確，未來(lái)可能會(huì)有更多的項(xiàng)目，尤其是集中采購(gòu)目錄內(nèi)的采購(gòu)項(xiàng)目，被限定采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法。
最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)
筆者認(rèn)為，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的優(yōu)勢(shì)主要包括以下四個(gè)方面。
第一，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法簡(jiǎn)單明確。以價(jià)格作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，一方面，可以有效減少評(píng)分的可操作空間以及尋租空間；另一方面，可以有效降低評(píng)標(biāo)過(guò)程中評(píng)委的自行裁量空間，有利于規(guī)范采購(gòu)主體的采購(gòu)行為，體現(xiàn)政府采購(gòu)的公平公正。
第二，在最低評(píng)標(biāo)價(jià)法中，價(jià)格是供應(yīng)商唯一的競(jìng)爭(zhēng)因素，在合理范圍內(nèi)，價(jià)低者中標(biāo)，通過(guò)投標(biāo)供應(yīng)商在價(jià)格上的競(jìng)爭(zhēng)，可以有效節(jié)約財(cái)政資金。另外，通過(guò)對(duì)預(yù)算及中標(biāo)金額的統(tǒng)計(jì)分析，可以為提高預(yù)算編制的精確度提供更為可靠的依據(jù)。
第三，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法可以激發(fā)供應(yīng)商在滿足采購(gòu)人需求質(zhì)量要求的基礎(chǔ)上，通過(guò)改進(jìn)生產(chǎn)工藝、管理水平等，盡可能降低生產(chǎn)或服務(wù)成本，朝著質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的方向努力，在提高企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力以及整體社會(huì)效益方面優(yōu)勢(shì)明顯。
第四，政府采購(gòu)的實(shí)質(zhì)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與財(cái)政支出管理的有機(jī)結(jié)合，優(yōu)質(zhì)的政府采購(gòu)可以促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置和高效利用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，價(jià)格機(jī)制是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最重要的機(jī)制。所以，采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法，可以有效發(fā)揮政府采購(gòu)促進(jìn)社會(huì)資源優(yōu)化配置的作用。
顧名思義，最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的特點(diǎn)就是評(píng)價(jià)格，簡(jiǎn)單明確，但這也正是采購(gòu)人普遍認(rèn)為最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的缺陷所在：評(píng)審因素過(guò)于單一，容易造成投標(biāo)供應(yīng)商惡性競(jìng)爭(zhēng)，過(guò)低價(jià)格中標(biāo)，致使供應(yīng)商在履約時(shí)“偷工減料”，降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量。
最大程度發(fā)揮最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的優(yōu)勢(shì)
最低評(píng)標(biāo)價(jià)法雖然更可能但并不必然造成上述負(fù)面結(jié)果，該有的問(wèn)題，即使采用綜合評(píng)分法，在各種不當(dāng)利益的驅(qū)動(dòng)下，依舊存在。實(shí)際上，政府采購(gòu)的整個(gè)過(guò)程是一個(gè)相互聯(lián)系、相互影響、相對(duì)統(tǒng)一的過(guò)程，在合理選擇評(píng)審方法尤其是選擇最低評(píng)標(biāo)價(jià)法時(shí)，配套以科學(xué)合理的采購(gòu)需求，以及嚴(yán)格的履約驗(yàn)收機(jī)制，就能有效避免大家擔(dān)心的問(wèn)題，使整個(gè)政府采購(gòu)質(zhì)量得以提升。筆者認(rèn)為，要從以下兩個(gè)方面入手。
一方面，采購(gòu)人應(yīng)該樹立采購(gòu)主體責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)科學(xué)編制采購(gòu)需求的重視，主導(dǎo)采購(gòu)需求編制。一是提高自身編制采購(gòu)需求的能力素質(zhì)，培養(yǎng)相關(guān)人才隊(duì)伍。認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，積極參與政府采購(gòu)的各項(xiàng)研討及培訓(xùn)活動(dòng)，尤其是認(rèn)真學(xué)習(xí)《政府采購(gòu)需求管理辦法》，并嚴(yán)格貫徹實(shí)施。二是重視采購(gòu)需求調(diào)研。結(jié)合采購(gòu)預(yù)算，通過(guò)內(nèi)部相關(guān)使用部門調(diào)研明確自身的實(shí)際使用需求，通過(guò)外部市場(chǎng)調(diào)研了解市場(chǎng)供給情況，必要時(shí)，就采購(gòu)需求征求相關(guān)供應(yīng)商、專家意見，從而避免采購(gòu)需求不當(dāng)而導(dǎo)致采購(gòu)來(lái)的產(chǎn)品或服務(wù)不能滿足實(shí)際需要，需要的功能沒(méi)有，不需要的功能卻存在。
另一方面，采購(gòu)人應(yīng)該摒棄重過(guò)程輕履約的思想，加強(qiáng)對(duì)履約驗(yàn)收的重視及貫徹執(zhí)行。一是提高認(rèn)識(shí)，不能因?yàn)楹ε轮貋?lái)或者造成項(xiàng)目延期而得過(guò)且過(guò)走形式，科學(xué)合理的采購(gòu)需求通過(guò)履約驗(yàn)收的嚴(yán)格把關(guān)，才能真正體現(xiàn)采購(gòu)質(zhì)量，才不至于使得供應(yīng)商價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果淪為劣質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)。二是做好履約驗(yàn)收方案，以第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家驗(yàn)收為主要形式，依據(jù)項(xiàng)目具體特點(diǎn)，明確履約驗(yàn)收的時(shí)間、程序、內(nèi)容和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。三是做好履約驗(yàn)收結(jié)果總結(jié)，政府采購(gòu)是持續(xù)性、重復(fù)性的行為，對(duì)照履約驗(yàn)收結(jié)果與實(shí)際招標(biāo)需求的偏差進(jìn)行總結(jié)分析，為下一次政府采購(gòu)積累經(jīng)驗(yàn)，可以有效提高自身政府采購(gòu)質(zhì)量。
當(dāng)然，政府采購(gòu)主管部門應(yīng)當(dāng)做好采購(gòu)人需求調(diào)研以及履約驗(yàn)收的督導(dǎo)和檢查，通過(guò)定期項(xiàng)目檢查以及不定期項(xiàng)目抽查相結(jié)合的方式，檢查采購(gòu)人項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)際情況，規(guī)范采購(gòu)人需求調(diào)研以及履約驗(yàn)收方式方法。
當(dāng)最低評(píng)標(biāo)價(jià)法配合以高質(zhì)量的采購(gòu)需求編制以及嚴(yán)格的履約驗(yàn)收，才能最大程度發(fā)揮最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的優(yōu)勢(shì)。這里面的內(nèi)在邏輯如下：
其一，為了避免供應(yīng)商以惡性競(jìng)爭(zhēng)謀取低價(jià)中標(biāo)，尤其是采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法時(shí)，87號(hào)令第六十條規(guī)定，“評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為投標(biāo)人的報(bào)價(jià)明顯低于其他通過(guò)符合性審查投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)合理的時(shí)間內(nèi)提供書面說(shuō)明，必要時(shí)提交相關(guān)證明材料；投標(biāo)人不能證明其報(bào)價(jià)合理性的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將其作為無(wú)效投標(biāo)處理”。但是，只有建立在科學(xué)合理的采購(gòu)需求基礎(chǔ)上，評(píng)審專家才能有充分的依據(jù)對(duì)投標(biāo)人的報(bào)價(jià)合理性進(jìn)行準(zhǔn)確判定。否則，該條規(guī)定將流于形式難以有效執(zhí)行，或者讓某些評(píng)審專家鉆了空子。
其二，通過(guò)嚴(yán)格的履約驗(yàn)收把關(guān)每一次采購(gòu)結(jié)果，對(duì)驗(yàn)收不合格的供應(yīng)商嚴(yán)肅處理，長(zhǎng)此以往可以凈化履約環(huán)境，有效消除投標(biāo)供應(yīng)商的僥幸心理，對(duì)供應(yīng)商投機(jī)取巧或消極履約產(chǎn)生有效震懾；促使供應(yīng)商在最低評(píng)標(biāo)價(jià)法下競(jìng)標(biāo)時(shí)，更多考慮自身的管理能力以及成本控制能力，而不是為謀取中標(biāo)而肆意壓低報(bào)價(jià)。
（作者：王笑 單位：廣西壯族自治區(qū)政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)第1217期第4版
