無(wú)救濟(jì)，則無(wú)權(quán)利。招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的異議制度和政府采購(gòu)領(lǐng)域的質(zhì)疑制度是《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》所確立的重要權(quán)利救濟(jì)制度。文章追根溯源，從法律、行政法規(guī)層面對(duì)比分析了招標(biāo)投標(biāo)異議制度和政府采購(gòu)質(zhì)疑制度，梳理了兩者的互鑒和創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程，深入探究了兩種制度的差異根源，并針對(duì)投標(biāo)人（供應(yīng)商）權(quán)利救濟(jì)提出了相關(guān)建議。
招標(biāo)投標(biāo)法律法規(guī)和政府采購(gòu)法律法規(guī)是招標(biāo)采購(gòu)中最為重要的制度規(guī)定。前者將招標(biāo)投標(biāo)行為視為民事行為，強(qiáng)調(diào)民事責(zé)任，鼓勵(lì)招標(biāo)人和投標(biāo)人平等協(xié)商，講求效率。而后者旨在規(guī)范各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金的采購(gòu)行為，更強(qiáng)調(diào)采購(gòu)行為的規(guī)范性和社會(huì)公共利益的維護(hù)，側(cè)重于行政責(zé)任。不同的法律性質(zhì)、規(guī)范主體、法律責(zé)任側(cè)重點(diǎn)和標(biāo)的，導(dǎo)致兩法在具體制度規(guī)定上存在不少差異。本文擬從法律、行政法規(guī)層面對(duì)比分析招標(biāo)投標(biāo)異議制度和政府采購(gòu)質(zhì)疑制度，梳理二者的互鑒和創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程，探究制度的差異根源，為投標(biāo)人（供應(yīng)商）權(quán)利救濟(jì)提出建議。
一、法律層面的制度比較
2000年施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于權(quán)利救濟(jì)僅有一條較為原則的規(guī)定，即“投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定的，有權(quán)向招標(biāo)人提出異議或者依法向有關(guān)行政監(jiān)督部門投訴”。2003年施行的《政府采購(gòu)法》則以專章形式確立了政府采購(gòu)救濟(jì)制度，包括詢問(wèn)、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟。
區(qū)別于投訴、行政復(fù)議和行政訴訟等程序，招標(biāo)投標(biāo)異議和政府采購(gòu)詢問(wèn)、質(zhì)疑同屬于內(nèi)部救濟(jì)程序，是發(fā)生在投標(biāo)人（供應(yīng)商）與招標(biāo)人（采購(gòu)人）、招標(biāo)（采購(gòu)）代理機(jī)構(gòu)之間的、無(wú)第三方介入的爭(zhēng)議解決途徑之一。這一程序著眼于當(dāng)事雙方通過(guò)自身努力糾正問(wèn)題、解決問(wèn)題，具有靈活、方便、效率高、成本低等優(yōu)勢(shì)，如處理得當(dāng)，能及時(shí)化解矛盾，避免爭(zhēng)議升級(jí)，節(jié)省行政資源。其中，招標(biāo)投標(biāo)的異議和政府采購(gòu)的詢問(wèn)有不少共通之處，在法律層面都沒(méi)有形式和時(shí)限要求。但是專家學(xué)者和行業(yè)從業(yè)人員通常很難將二者相提并論，原因在于詢問(wèn)是較為溫和、便捷的溝通和問(wèn)題解決方式，有別于矛盾尖銳的異議和質(zhì)疑。需要說(shuō)明的是，政府采購(gòu)中的單一來(lái)源公示“異議”和評(píng)審委員會(huì)對(duì)評(píng)審報(bào)告的“異議”，不在本文討論范圍之內(nèi)。
從法律層面進(jìn)行比較，招標(biāo)投標(biāo)異議和政府采購(gòu)質(zhì)疑的區(qū)別主要體現(xiàn)在提出主體、提出理由及與投訴的關(guān)系三個(gè)方面。以提出理由為例，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，提出異議的理由是“招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)不符合本法有關(guān)規(guī)定”；《政府采購(gòu)法》則規(guī)定，“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的”，可以提出質(zhì)疑。區(qū)別于招標(biāo)投標(biāo)相對(duì)客觀的標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)針對(duì)質(zhì)疑提出所設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)極為主觀，即供應(yīng)商“認(rèn)為”自身權(quán)益受到損害，就可以提出質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為此受理范圍較之招標(biāo)投標(biāo)過(guò)窄，但筆者在長(zhǎng)期實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，供應(yīng)商未獲中標(biāo)成交即意味著其可能權(quán)益的受損，未中標(biāo)供應(yīng)商均有權(quán)據(jù)此提出質(zhì)疑，采購(gòu)行為違法與否不論。而供應(yīng)商主觀認(rèn)為自身權(quán)益受損，實(shí)際上必然包含對(duì)可能存在的客觀違法行為的控訴，這一情況從各地財(cái)政部門海量的涉及當(dāng)事人違法的投訴處理信息公告中可以得到驗(yàn)證。因此，質(zhì)疑的提出理由、受理范圍更廣，其所保護(hù)的權(quán)利客體遠(yuǎn)大于異議。究其根源在于我國(guó)政府采購(gòu)制度形成較晚，在政府采購(gòu)立法之初就基本上充分考慮了我國(guó)加入世界貿(mào)易組織以及參加《政府采購(gòu)協(xié)定》（GPA）的情況，在法律條文的制定上更多以《聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)公共采購(gòu)示范法》為藍(lán)本，公開(kāi)透明、公平公正是其首要的立法原則和價(jià)值導(dǎo)向。
二、行政法規(guī)層面的制度互鑒發(fā)展
《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》施行后，經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐檢驗(yàn)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，國(guó)務(wù)院先后審議通過(guò)和發(fā)布施行了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，兩部行政法規(guī)在互鑒和創(chuàng)新發(fā)展中進(jìn)一步完善了異議和質(zhì)疑制度。
（一）《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中異議制度對(duì)政府采購(gòu)制度的借鑒和創(chuàng)新
1．借鑒：部分異議前置
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》自2012年2月1日起施行。其中，第二十二條、第四十四條和第五十四條分別將潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人對(duì)資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)結(jié)果的幾類異議作為投標(biāo)人或者利害關(guān)系人向行政監(jiān)督部門投訴的前置程序，這體現(xiàn)了異議制度對(duì)《政府采購(gòu)法》中將質(zhì)疑作為投訴前置程序這一做法的借鑒，有利于及時(shí)化解矛盾，節(jié)省行政資源。
2．創(chuàng)新：設(shè)置“暫停鍵”和“定時(shí)鍵”
《招投標(biāo)法實(shí)施條例》不僅僅是借鑒程序前置的做法，更重要的是在程序上創(chuàng)新設(shè)置了“暫停鍵”和“定時(shí)鍵”，擴(kuò)大了《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》在救濟(jì)制度上的時(shí)效性差距。以投標(biāo)人或其他利害關(guān)系人對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果存有異議為例，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》要求投標(biāo)人的此類異議應(yīng)在中標(biāo)候選人的公示期內(nèi)提出。招標(biāo)人收到異議后，立即按下“暫停鍵”，暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。暫停的同時(shí)，“定時(shí)鍵”也被啟動(dòng)，即招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自收到異議之日起3日內(nèi)作出答復(fù)，答復(fù)完成后，方可結(jié)束暫停，恢復(fù)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。這些制度規(guī)定極大地提高了異議答復(fù)的效率。與之相比，政府采購(gòu)要求供應(yīng)商7個(gè)工作日內(nèi)提出質(zhì)疑、采購(gòu)人在7個(gè)工作日內(nèi)答復(fù)質(zhì)疑，加起來(lái)14個(gè)工作日、約20個(gè)自然日的答復(fù)時(shí)效性明顯偏低。
（二）《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》中質(zhì)疑制度對(duì)招標(biāo)投標(biāo)制度的借鑒和創(chuàng)新
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》自2015年3月1日起施行。時(shí)隔三年后，政府采購(gòu)也對(duì)招標(biāo)投標(biāo)中的異議投訴制度加以借鑒和創(chuàng)新。
1．借鑒：給答復(fù)詢問(wèn)設(shè)置時(shí)限，新增合同簽訂和履行的“暫停鍵”
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》為防止采購(gòu)人拖拉或敷衍了事，細(xì)化了詢問(wèn)答復(fù)的時(shí)限規(guī)定，既充分保障供應(yīng)商的知情權(quán)，又兼顧效率。與招標(biāo)投標(biāo)制度相比，政府采購(gòu)欠缺公示期，以及在公示期內(nèi)提出與答復(fù)異議的程序，可能因合同已履行而影響供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)的效果，因此《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》新增了合同簽訂和履行的“暫停鍵”程序，避免產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的后果。但是否暫停合同簽訂和履行，采購(gòu)人有權(quán)作出選擇，取決于質(zhì)疑是否可能影響結(jié)果以及采購(gòu)人的主觀判斷，顯然異于《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》中的法律強(qiáng)制暫停。
2．創(chuàng)新：新設(shè)“公告期限”，界定“應(yīng)知”時(shí)限范圍。
在《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例施行以前出臺(tái)的各類規(guī)章中，均沒(méi)有關(guān)于公告期限的規(guī)定?！墩少?gòu)法》第五十二條規(guī)定，供應(yīng)商“可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書(shū)面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑”?！墩少?gòu)法實(shí)施條例》對(duì)以上條文中的“應(yīng)知”進(jìn)行了明確規(guī)定，并在《關(guān)于做好政府采購(gòu)信息公開(kāi)工作的通知》（財(cái)庫(kù)〔2015〕135號(hào)）增加了采購(gòu)文件、采購(gòu)結(jié)果的公告期限。這一規(guī)定變相延長(zhǎng)了質(zhì)疑時(shí)限，似乎與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的追求效率“背道而馳”，實(shí)質(zhì)卻同政府采購(gòu)最大限度保障供應(yīng)商權(quán)利、彰顯公開(kāi)透明的制度“初心”相契合。
盡管有了上述的互鑒發(fā)展過(guò)程，但兩法在立法目的、價(jià)值導(dǎo)向等方面存在很多差異，如招標(biāo)投標(biāo)異議和政府采購(gòu)質(zhì)疑就在具體制度安排上有明顯的不同。招標(biāo)投標(biāo)異議程序隨環(huán)節(jié)立停立答，高效便捷；政府采購(gòu)質(zhì)疑程序則是與采購(gòu)程序平行進(jìn)行，以較長(zhǎng)質(zhì)疑期和答復(fù)期來(lái)實(shí)現(xiàn)公平公正和對(duì)供應(yīng)商權(quán)益的保護(hù)。
三、權(quán)利救濟(jì)建議
針對(duì)不同的制度安排，在權(quán)利救濟(jì)方面，投標(biāo)人（供應(yīng)商）必須首先認(rèn)清所參與項(xiàng)目的性質(zhì)及所適用的法律，通過(guò)合法有效的途徑謀求自身利益。筆者總結(jié)了實(shí)踐中的常見(jiàn)情形，并為投標(biāo)人（供應(yīng)商）的權(quán)利救濟(jì)提出如下建議。
第一，及時(shí)維權(quán)。法律從不保護(hù)“躺在權(quán)利上睡覺(jué)的人”，投標(biāo)人（供應(yīng)商）的權(quán)利救濟(jì)時(shí)限在兩法中都有明確的規(guī)定，但與政府采購(gòu)供應(yīng)商相比，招標(biāo)投標(biāo)中的潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人和其他利害關(guān)系人應(yīng)充分關(guān)注、迅速跟進(jìn)和及時(shí)維權(quán)。以對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果的異議為例，部分招標(biāo)人有意無(wú)意地將中標(biāo)候選人的公示時(shí)間安排在周四或周五，這樣一到下周一或下周二，3日公示期期限即告屆滿，投標(biāo)人稍有疏忽就可能錯(cuò)失提出異議和投訴的機(jī)會(huì)。相比較而言，政府采購(gòu)規(guī)定的質(zhì)疑時(shí)限較長(zhǎng)，供應(yīng)商可更多側(cè)重于證據(jù)的搜集，以提高質(zhì)疑投訴的成功率。
第二，保存證據(jù)。法律法規(guī)并未對(duì)異議的提出有形式要求，這符合招標(biāo)投標(biāo)追求效率的原則，但是以口頭方式提出異議，在便利投標(biāo)人的同時(shí)，也可能給之后的投訴造成舉證上的不便。《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定了質(zhì)疑和答復(fù)的書(shū)面形式，該規(guī)定有利于形成書(shū)面證據(jù)材料，便于后期投訴處理。因此，建議投標(biāo)人盡量以書(shū)面形式提出異議，同時(shí)注意保留招標(biāo)人簽收及答復(fù)等證明材料。
第三，用詞準(zhǔn)確。在實(shí)踐中，投標(biāo)人（供應(yīng)商）可能因用詞不當(dāng)導(dǎo)致其權(quán)益無(wú)法得以救濟(jì)。如政府采購(gòu)供應(yīng)商將“質(zhì)疑函”寫(xiě)成“異議函”，采購(gòu)人可以將其定性為詢問(wèn)，因質(zhì)疑前置，未被定性為質(zhì)疑的“異議”將導(dǎo)致供應(yīng)商不能通過(guò)投訴維護(hù)自身權(quán)益。同理，在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的異議前置事項(xiàng)中，投標(biāo)人將“異議”錯(cuò)寫(xiě)為“質(zhì)疑”“疑問(wèn)”“商榷”和“告知”等與法律規(guī)定不同的詞匯，也可能被招標(biāo)人定性為詢問(wèn)，從而錯(cuò)失進(jìn)一步申訴的機(jī)會(huì)。當(dāng)然，實(shí)踐中也存在招標(biāo)人（采購(gòu)人）和代理機(jī)構(gòu)隨意混用“異議”和“質(zhì)疑”的情況，建議投標(biāo)人（供應(yīng)商）應(yīng)注意措辭嚴(yán)謹(jǐn)，盡量避免和減少可能引發(fā)的法律風(fēng)險(xiǎn)。
第四，弄清監(jiān)管部門。當(dāng)通過(guò)異議和質(zhì)疑無(wú)法化解矛盾時(shí)，投標(biāo)人（供應(yīng)商）需要進(jìn)一步尋求行政領(lǐng)域的權(quán)利救濟(jì)，有必要弄清所涉項(xiàng)目的行政監(jiān)督管理部門。政府采購(gòu)由各級(jí)人民政府財(cái)政部門履行監(jiān)管職責(zé)，而招標(biāo)投標(biāo)則由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭和協(xié)調(diào)，住建、交通、水利、工信等多部門分別監(jiān)管。找不對(duì)監(jiān)督管理部門，可能導(dǎo)致投標(biāo)人（供應(yīng)商）權(quán)益不能得到及時(shí)有效維護(hù)。
總體來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)的集中監(jiān)管有利于供應(yīng)商維護(hù)自身權(quán)益，招標(biāo)投標(biāo)的分散監(jiān)管則要求投標(biāo)人必須同時(shí)熟悉所涉項(xiàng)目行業(yè)領(lǐng)域的規(guī)章制度。政府采購(gòu)市場(chǎng)和招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的分立、招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)本身的分割，都有礙于監(jiān)管的透明、規(guī)則的統(tǒng)一和資源的整合共享，這也是國(guó)家大力整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)的重要原因所在。
隨著我國(guó)加入GPA進(jìn)程的加快，政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)制度必將面臨新的調(diào)整和改革。在公共采購(gòu)領(lǐng)域，質(zhì)疑投訴制度可能將替代招標(biāo)投標(biāo)中的異議投訴制度，引導(dǎo)公共采購(gòu)追求更大范圍的公開(kāi)透明和監(jiān)督制約。
作者：羅 婭
作者單位：天津市公共資源交易中心（天津市政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》
