對(duì)癥下藥治愈專家抽取使用“四大頑疾”
——關(guān)于政府采購(gòu)評(píng)審專家抽取與使用問題的探討
政府采購(gòu)評(píng)審專家的抽取與使用，是政府采購(gòu)活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定著政府采購(gòu)工作的質(zhì)量和效能。探索改進(jìn)評(píng)審專家的抽取與使用工作，對(duì)于深化和完善政府采購(gòu)制度改革，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者結(jié)合自身基層實(shí)踐，對(duì)新形勢(shì)下評(píng)審專家的抽取與使用工作，進(jìn)行了一些粗淺的探討，這里不避班門弄斧之嫌，特撰拙文，以期拋磚引玉。
存在的問題和不足之處
對(duì)于評(píng)審專家的抽取與使用，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》都做出了原則性規(guī)定，財(cái)政部還專門出臺(tái)了《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》，并授權(quán)各省級(jí)財(cái)政部門制定具體實(shí)施辦法。隨著政府采購(gòu)制度改革的不斷深入，相關(guān)法律法規(guī)又進(jìn)行了修訂完善，評(píng)審專家的抽取與使用日益規(guī)范，但仍存在一些不容忽視的問題和不足之處，從基層情況看，在評(píng)審專家的抽取與使用方面，有四種不良現(xiàn)象值得引起重視和警惕：
第一，有規(guī)不依的“本地化”現(xiàn)象。對(duì)評(píng)審專家的抽取區(qū)域，各地進(jìn)一步做出了明確規(guī)定。例如，山東省在制定評(píng)審專家管理實(shí)施辦法的基礎(chǔ)上，還出臺(tái)了《山東省政府采購(gòu)評(píng)審專家抽取規(guī)則》，明確規(guī)定：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目情況選擇評(píng)審專家抽取區(qū)域。采購(gòu)預(yù)算金額單項(xiàng)或者批量不足500萬元的，在至少1個(gè)設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)抽?。?00萬元及以上、不足1000萬元的，在至少5個(gè)設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)抽??；1000萬元及以上、不足5000萬元的，在至少10個(gè)設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)抽??；對(duì)5000萬元及以上的，應(yīng)當(dāng)在全省范圍內(nèi)抽取?！边@一規(guī)定旨在規(guī)避刻意抽取使用本地的評(píng)審專家，但有的采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未能完全理解其中的含義，在抽取評(píng)審專家時(shí)僅選擇本縣或縣級(jí)市為抽取區(qū)域，導(dǎo)致有的項(xiàng)目抽取的全部是本地的評(píng)審專家，呈現(xiàn)出評(píng)審專家“本地化”現(xiàn)象。
第二，樂此不疲的“現(xiàn)用現(xiàn)抽”現(xiàn)象。財(cái)政部《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》規(guī)定：“除采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式采購(gòu),以及異地評(píng)審的項(xiàng)目外,采購(gòu)人或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)抽取評(píng)審專家的開始時(shí)間原則上不得早于評(píng)審活動(dòng)開始前2個(gè)工作日”，但沒有規(guī)定抽取評(píng)審專家的最遲時(shí)間。對(duì)此，《山東省政府采購(gòu)評(píng)審專家抽取規(guī)則》規(guī)定：“采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在省內(nèi)抽取評(píng)審專家的，其開始時(shí)間原則上不得早于評(píng)審活動(dòng)開始前24小時(shí)，且不得遲于評(píng)審活動(dòng)開始前3小時(shí)?！钡械牟少?gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在評(píng)審活動(dòng)開始前幾個(gè)小時(shí)，才開始抽取省內(nèi)評(píng)審專家，盡管抽取的時(shí)間、區(qū)域都不違反有關(guān)規(guī)定，但很可能造成兩種局面：一是外地的評(píng)審專家基本來不了，能來的幾乎都是本地的評(píng)審專家；二是通過正常隨機(jī)抽取數(shù)量不足的評(píng)審專家，只得通過調(diào)整評(píng)審專業(yè)或者區(qū)域繼續(xù)抽取，乃至評(píng)審活動(dòng)開始后又補(bǔ)充抽取。
第三，心照不宣的“超專業(yè)”評(píng)審現(xiàn)象。專業(yè)對(duì)應(yīng)是抽取使用評(píng)審專家的基本要求，但在有的評(píng)審活動(dòng)中，專家的評(píng)審專業(yè)與采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審需求不相適應(yīng)，表現(xiàn)為三種情況：一是在某個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審中，有的專家的評(píng)審專業(yè)與項(xiàng)目的評(píng)審需求并不相符，“內(nèi)科醫(yī)生看外科的病”，如計(jì)算機(jī)類專業(yè)的專家，參加農(nóng)藥化肥采購(gòu)項(xiàng)目的評(píng)審；二是涉及多個(gè)專業(yè)的復(fù)雜項(xiàng)目，評(píng)審時(shí)沒有身兼多個(gè)專業(yè)的評(píng)審專家，或者缺少其中某個(gè)專業(yè)的評(píng)審專家，“單科醫(yī)生看全科的病”，如某地智慧醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目，只抽取了醫(yī)學(xué)和藥學(xué)方面的評(píng)審專家，沒有智能化方面的評(píng)審專家，導(dǎo)致專家構(gòu)成不合理。三是采購(gòu)內(nèi)容并不相同或者相近的多個(gè)項(xiàng)目，評(píng)審時(shí)合并抽取同一批評(píng)審專家，“單科醫(yī)生看多科的病”，其中某個(gè)項(xiàng)目評(píng)審需求與專家的評(píng)審專業(yè)不吻合。凡此種種，都違背了專業(yè)對(duì)應(yīng)的原則，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審專家也都心知肚明，但卻心照不宣地達(dá)成默契，而評(píng)審效果就可想而知了。
第四，無可奈何的“難抽”現(xiàn)象。除了采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的人為因素，業(yè)內(nèi)客觀上不同程度地存在評(píng)審專家“難抽”現(xiàn)象，即通過正常隨機(jī)抽不出或者抽不足符合評(píng)審需求的專家。一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，采購(gòu)評(píng)審需求日益多元化，一些新興專業(yè)、稀缺專業(yè)、特殊專業(yè)和復(fù)合型專業(yè)的評(píng)審專家相對(duì)不足、供不應(yīng)求；另一方面，有的評(píng)審專家本來已經(jīng)確認(rèn)參加評(píng)審，但在評(píng)審活動(dòng)開始前又合規(guī)地取消了評(píng)審任務(wù)，比如，有些地方就規(guī)定，已確定參加評(píng)審的評(píng)審專家，早于評(píng)審活動(dòng)開始前幾個(gè)小時(shí)，可以通過專家?guī)熳孕腥∠u(píng)審任務(wù)。采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)只好根據(jù)取消通知補(bǔ)充抽取評(píng)審專家，有時(shí)候一邊抽取評(píng)審專家，一邊又被取消了評(píng)審任務(wù)，前邊取消的剛補(bǔ)抽齊，后邊又有專家取消了評(píng)審，甚至到評(píng)審活動(dòng)開始時(shí)還抽不齊專家。
癥結(jié)和原因分析
以上問題和不足之處，危害顯而易見，原因是多方面的，筆者認(rèn)為主要有以下幾點(diǎn)：
當(dāng)前政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的職業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)能力普遍偏低。政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)代理業(yè)務(wù)的主力軍，但近年來政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的整體素質(zhì)、執(zhí)業(yè)水平和能力明顯偏低。政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定行政許可取消后，市場(chǎng)準(zhǔn)入成為“零門檻”，各地政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)雨后春筍般急劇膨脹，整體素質(zhì)和代理質(zhì)量的降低不僅在所難免，而且加劇了代理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，客觀上助長(zhǎng)了一些違規(guī)行為?！墩少?gòu)法》規(guī)定：“采購(gòu)人有權(quán)自行選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，任何單位和個(gè)人不得以任何方式為采購(gòu)人指定采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)?！庇捎诓少?gòu)人自主選擇代理機(jī)構(gòu)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不得不想方設(shè)法滿足采購(gòu)人的意愿，甚至無原則地遷就不正當(dāng)?shù)囊螅械木挂圆少?gòu)人“中意”供應(yīng)商中標(biāo)作為委托代理業(yè)務(wù)的先決條件。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為了生存，一方面要多攬活增加收入，另一方面還要盡量降低成本，利益驅(qū)動(dòng)下就 “打擦邊球”、鉆政策空子。譬如，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)樂于抽取使用本地的評(píng)審專家，這在業(yè)內(nèi)已是公開的秘密，因?yàn)楸镜氐膶＜矣惺潞蒙塘?，便于操控局面，而且評(píng)審費(fèi)用也比外地的低。至于在補(bǔ)充抽取評(píng)審專家時(shí)，如何調(diào)整增加“高度相關(guān)”專業(yè)或者調(diào)整擴(kuò)大抽取區(qū)域，全在于代理機(jī)構(gòu)怎樣理解和把握，出現(xiàn)種種不良現(xiàn)象也就不足為怪了。
當(dāng)前政府采購(gòu)相關(guān)政策法律法規(guī)還不盡完善。任何改革都不可能一蹴而就。不可否認(rèn)，目前政府采購(gòu)相關(guān)政策法律法規(guī)仍有漏洞和短板，這也給一些人提供了可乘之機(jī)。譬如，原《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第18號(hào)）就規(guī)定：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為五人以上單數(shù)。其中，技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的專家不得少于成員總數(shù)的三分之二?！倍抻喓蟮摹墩少?gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）僅規(guī)定：“評(píng)標(biāo)委員會(huì)由采購(gòu)人代表和評(píng)審專家組成，成員人數(shù)應(yīng)當(dāng)為5人以上單數(shù)，其中評(píng)審專家不得少于成員總數(shù)的三分之二?！毙抻喓蟮霓k法對(duì)評(píng)審專家的專業(yè)類型構(gòu)成未做明細(xì)規(guī)定。如，某地預(yù)算金額上億元的生活垃圾綜合處理項(xiàng)目，抽取了5名評(píng)審專家，其中3名是經(jīng)濟(jì)法類的，2名是經(jīng)濟(jì)管理類的，但沒有垃圾處理技術(shù)類的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家構(gòu)成不盡合理，卻沒有違反相關(guān)規(guī)定。
另外，在“放管服”改革的大趨勢(shì)下，政府采購(gòu)制度改革在簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)方面采取了很多措施，但缺乏與之相適應(yīng)、行之有效的配套監(jiān)管辦法，特別是缺乏具體明確、操作性強(qiáng)的剛性處罰措施，業(yè)內(nèi)普遍存在“監(jiān)管難”的尷尬局面。
當(dāng)前政府采購(gòu)評(píng)審專家數(shù)量不足，專業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，素質(zhì)能力良莠不齊。多年來，評(píng)審專家為政府采購(gòu)做出了很大貢獻(xiàn)，發(fā)揮出了不可替代的作用，但與形勢(shì)發(fā)展的需要相比，還有一定的差距。目前，各地專家?guī)靸?chǔ)備相對(duì)不足，專業(yè)門類并不齊全，專業(yè)結(jié)構(gòu)分布不夠均衡，尤其是缺乏新興專業(yè)、稀缺專業(yè)、特殊專業(yè)和復(fù)合型專業(yè)的評(píng)審專家。評(píng)審專家隊(duì)伍的素質(zhì)能力參差不齊，也是業(yè)內(nèi)不爭(zhēng)的事實(shí)。有的專家學(xué)歷、資歷、職稱都很高，但工作能力一般；有的專業(yè)技術(shù)能力較高，但采購(gòu)評(píng)審能力欠缺；個(gè)別專家職業(yè)操守欠佳，有的屢屢爽約、隨意地取消評(píng)審任務(wù)，有的超出標(biāo)準(zhǔn)索要高額報(bào)酬、額外費(fèi)用，有的以不當(dāng)利益為要挾，拒絕在評(píng)審報(bào)告上簽字，有的甚至在評(píng)審中出現(xiàn)不公正問題。這些行為雖然是極少數(shù)，但損害了政府采購(gòu)公信力，造成了不良社會(huì)影響。
建議與對(duì)策
評(píng)審專家的抽取與使用，是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，標(biāo)本兼治，管用結(jié)合，多措并舉，重點(diǎn)抓好以下幾點(diǎn)：
加強(qiáng)政府采購(gòu)制度建設(shè)。制度建設(shè)最具有根本性。要把評(píng)審專家的抽取與使用，作為深化政府采購(gòu)制度改革的重要內(nèi)容，在制度建設(shè)上多下功夫、力求實(shí)效。積極適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，努力探索研究新思路、新辦法、新舉措，不斷修訂完善相關(guān)制度，優(yōu)化工作程序，建立長(zhǎng)效機(jī)制。要結(jié)合“放管服”改革，結(jié)合各地實(shí)際情況，加大政府采購(gòu)工作創(chuàng)新力度，在堵住漏洞、補(bǔ)齊短板的基礎(chǔ)上，出臺(tái)新辦法，實(shí)現(xiàn)新突破。近期，山東省出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施政府采購(gòu)流程再造進(jìn)一步完善政府采購(gòu)機(jī)制的通知》，對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行梳理再造，提出了多項(xiàng)改革措施，制定了9類工作標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和指引，進(jìn)一步簡(jiǎn)化、優(yōu)化、細(xì)化、電子化政府采購(gòu)業(yè)務(wù)流程，逐步建立適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。實(shí)施以來效果明顯，值得借鑒。
加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是政府采購(gòu)活動(dòng)的組織者，是抽取使用評(píng)審專家的具體實(shí)施者。要積極適應(yīng)“放管服”改革，堅(jiān)持放管結(jié)合、“寬進(jìn)嚴(yán)管”，把抽取使用評(píng)審專家作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。各地可根據(jù)實(shí)際情況，探索創(chuàng)新監(jiān)管方式，研究制定行之有效的監(jiān)管辦法。譬如，建立采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)抽取使用評(píng)審專家工作周報(bào)制度，對(duì)代理機(jī)構(gòu)抽取使用專家情況跟蹤督查，實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，杜絕違規(guī)行為。建立采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)質(zhì)詢約談制度，一旦發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)嚴(yán)肅指出，限期進(jìn)行整改。建立采購(gòu)代理工作信息公開制度，將采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的量化考核情況定期向社會(huì)公開，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，讓采購(gòu)人根據(jù)考核情況選擇代理機(jī)構(gòu)。建立政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)代理機(jī)構(gòu)互相監(jiān)督、自律管理，避免采購(gòu)代理市場(chǎng)的惡意競(jìng)爭(zhēng)。
加強(qiáng)政府采購(gòu)評(píng)審專家隊(duì)伍建設(shè)。一要拓寬選聘渠道。進(jìn)一步解放思想，更新觀念，放寬視野，拓寬渠道，盡快建立一支數(shù)量充足、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的評(píng)審專家隊(duì)伍，不斷充實(shí)豐富評(píng)審專家?guī)熨Y源。山東省在實(shí)施政府采購(gòu)流程再造進(jìn)一步完善政府采購(gòu)機(jī)制過程中，調(diào)整優(yōu)化了評(píng)審專家入庫管理，將原來的1至2年不定期接收專家入庫申請(qǐng)改為可隨時(shí)提交材料申請(qǐng)入庫的方式，同時(shí)面向省外公開征集政府采購(gòu)評(píng)審專家，為擴(kuò)大專家隊(duì)伍提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。二要嚴(yán)格管理。緊緊圍繞財(cái)政部《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》，針對(duì)評(píng)審專家可能出現(xiàn)的不良現(xiàn)象和不公正問題，嚴(yán)格監(jiān)督管理，嚴(yán)肅查處違規(guī)行為。建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制，對(duì)查實(shí)的違規(guī)評(píng)審專家，堅(jiān)決清除出庫，永不錄用。三要加強(qiáng)教育培訓(xùn)。建立評(píng)審專家常態(tài)化學(xué)習(xí)機(jī)制，以業(yè)務(wù)素質(zhì)、評(píng)審能力和職業(yè)操守為重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)評(píng)審專家的經(jīng)常性教育培訓(xùn)。山東省在評(píng)審專家?guī)煨略隽藢＜覍W(xué)習(xí)檢測(cè)功能，通過問答形式提供政府采購(gòu)現(xiàn)行法律法規(guī)及評(píng)審實(shí)務(wù)等專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，評(píng)審專家每季度都要在“中國(guó)山東政府采購(gòu)網(wǎng)”進(jìn)行學(xué)習(xí)檢測(cè)，系統(tǒng)自動(dòng)記錄最高2次檢測(cè)成績(jī)，沒有學(xué)習(xí)記錄的，在補(bǔ)充完成學(xué)習(xí)檢測(cè)前暫停評(píng)審抽取，督查評(píng)審專家不斷更新知識(shí)，努力提高評(píng)審水平。
（作者：王書強(qiáng) 王巖 單位：山東省萊州市財(cái)政集中支付中心）
來源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
