財政部2018年2月5日印發(fā)了《國有金融企業(yè)集中采購管理暫行規(guī)定》（財金〔2018〕9號，以下簡稱《規(guī)定》），自2018年3月1日起施行。《規(guī)定》旨在提高國有金融企業(yè)集中采購效率，規(guī)范國有金融企業(yè)集中采購行為，更好地落實“放管服”改革。本文試從審計角度進(jìn)行一些解讀。
一、《規(guī)定》出臺的背景與主要亮點
（一）《規(guī)定》出臺的背景
《關(guān)于加強國有金融企業(yè)集中采購管理的若干規(guī)定》（財金〔2001〕209號）雖然發(fā)揮了積極作用，但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和金融改革的不斷深化，國有金融企業(yè)集中采購面臨的現(xiàn)實情況與當(dāng)年制度出臺時相比，已發(fā)生了較大變化，主要體現(xiàn)在：
（1）集中采購相關(guān)法律法規(guī)體系不斷完善。2000年和2003年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》相繼出臺，此后有關(guān)部門圍繞規(guī)范招投標(biāo)行為和政府采購等事宜，還出臺了一系列法規(guī)和規(guī)范性文件。
（2）國有金融企業(yè)體制改革穩(wěn)步推進(jìn)，現(xiàn)代公司治理機制已基本建立。國有金融企業(yè)的管理水平逐步提升，經(jīng)營行為日益規(guī)范。
（3）隨著物價水平的上漲和企業(yè)需求的多元化，國有金融企業(yè)集中采購的規(guī)模和復(fù)雜程度也大幅增加。因此，有必要對原有規(guī)定進(jìn)行修訂。
（二）《規(guī)定》的主要亮點
按照“簡政放權(quán)、框架指導(dǎo)、規(guī)范程序、加強督查”的原則，《規(guī)定》做了較大幅度調(diào)整，主要亮點如下：
（1）在明確集中采購原則和管理框架的基礎(chǔ)上，取消有關(guān)向主管財政部門報備、報告、審核等環(huán)節(jié)。
（2）明確國有金融企業(yè)應(yīng)做好集中采購相關(guān)的組織、制度建設(shè)，并賦予企業(yè)自主決策的靈活性；其制度建設(shè)包括制定本企業(yè)集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部集中采購管理辦法，建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度等。
（3）在取消事前報備要求的基礎(chǔ)上，新增了集中采購的信息公開要求，同時明確了財政部門通過市場化手段和加強事后監(jiān)督檢查職責(zé)。
（4）明確集中采購方式原則上應(yīng)優(yōu)先采用公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)的方式，需要采用非招標(biāo)方式的，應(yīng)符合有關(guān)規(guī)定并事先履行內(nèi)部管理程序。
二、金融系統(tǒng)集中采購制度構(gòu)建的基本思路
金融系統(tǒng)在構(gòu)建集中采購制度時，有四項基本制度需要盡快制訂。
1.企業(yè)內(nèi)部集中采購管理辦法（參照國家有關(guān)法律法規(guī)和本規(guī)定），但至少應(yīng)包括以下內(nèi)容：
（1）明確公司集中采購范圍，以及不同采購方式的具體適用情形；
（2）實施集中采購的具體程序，包括編制采購計劃、采購項目立項、編制采購需求、實施采購、簽訂合同、采購驗收、資金結(jié)算、檔案管理等；
（3）明確集中采購活動的內(nèi)部監(jiān)督檢查主體及職責(zé)；
（4）對違法違規(guī)和違反職業(yè)道德等人員和單位的處理處罰措施等。
2.公司集中采購目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)（可參考省級以上人民政府定期發(fā)布的集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)）；
3.公司集中采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度；
4.公司集中采購管理體制與運行機制。
三、金融系統(tǒng)集中采購內(nèi)部審計監(jiān)督的著力點
《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》已經(jīng)審計署審計長會議審議通過，自2018年3月1日起施行。
所謂內(nèi)部審計，是指對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動、內(nèi)部控制、風(fēng)險管理實施獨立、客觀的監(jiān)督、評價和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實現(xiàn)目標(biāo)的活動。國有企業(yè)應(yīng)結(jié)合本單位實際情況，建立健全內(nèi)部審計制度，明確內(nèi)部審計工作的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責(zé)權(quán)限、人員配備、經(jīng)費保障、審計結(jié)果運用和責(zé)任追究等。
國有企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在企業(yè)黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計工作，向其負(fù)責(zé)并報告工作。
國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定建立總審計師制度?？倢徲嫀焻f(xié)助黨組織、董事會（或者主要負(fù)責(zé)人）管理內(nèi)部審計工作。
《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》的正式出臺實施標(biāo)志著新時代內(nèi)部審計工作開啟了新征程，其進(jìn)一步拓展了內(nèi)部審計職責(zé)范圍，強化了內(nèi)部審計的獨立性，加強了內(nèi)部審計結(jié)果的運用,加強了審計機關(guān)對內(nèi)部審計工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。
（一）內(nèi)審工作職責(zé)范圍（著力點）
內(nèi)部審計機構(gòu)或者履行內(nèi)部審計職責(zé)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定和本單位的要求，履行下列職責(zé)（《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》第12條）：
（1）對本單位及所屬單位貫徹落實國家重大政策措施情況進(jìn)行審計；
（2）對本單位及所屬單位發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施以及年度業(yè)務(wù)計劃執(zhí)行情況進(jìn)行審計；
（3）對本單位及所屬單位財政財務(wù)收支進(jìn)行審計；
（4）對本單位及所屬單位固定資產(chǎn)投資項目進(jìn)行審計；
（5）對本單位及所屬單位的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計；
（6）對本單位及所屬單位的境外機構(gòu)、境外資產(chǎn)和境外經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行審計；
（7）對本單位及所屬單位經(jīng)濟(jì)管理和效益情況進(jìn)行審計；
（8）對本單位及所屬單位內(nèi)部控制及風(fēng)險管理情況進(jìn)行審計；
（9）對本單位內(nèi)部管理的領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況進(jìn)行審計；
（10）協(xié)助本單位主要負(fù)責(zé)人督促落實審計發(fā)現(xiàn)問題的整改工作；
（11）對本單位所屬單位的內(nèi)部審計工作進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督和管理；
（12）國家有關(guān)規(guī)定和本單位要求辦理的其他事項。
（二）內(nèi)部審計的職能定位
公司的內(nèi)部審計過程貫穿在企業(yè)管理活動的始終，主要過程是咨詢活動、評價活動、檢查活動；每個活動相對應(yīng)的職能分別是咨詢職能、評價職能和檢查職能。
內(nèi)部審計的三大目的，即通過檢查職能來完成糾錯和防治公司舞弊行為發(fā)生的目的；通過評價職能和咨詢職能完成相關(guān)的內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的評價，為企業(yè)提供建議等咨詢服務(wù)，并通過尋找其中的缺陷來提高企業(yè)效率和增加企業(yè)價值。
（三）審計在企業(yè)集中采購中的著力點
（1）集中采購預(yù)算編制的科學(xué)性與合理性；
（2）集中采購執(zhí)行進(jìn)度與效率；
（3）集中采購程序與采購方式的科學(xué)性與合理性；
（4）集中采購結(jié)果的真實性與有效性（包括績效評價）；
（5）集中采購風(fēng)險控制與制度建設(shè)情況。
（四）集中采購審計的主要環(huán)節(jié)
1.物資采購前期審計
從制定年度審計計劃開始到具體實施物資采購審計程序之前對各項審計工作做出的安排：
（1）編制年度審計計劃，確定審計對象；
（2）獲取與研究相關(guān)資料，制定項目審計計劃和審計方案；
（3）審查、評價內(nèi)部控制。物資采購內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風(fēng)險管理、控制活動、信息與溝通以及監(jiān)督五個要素。
2.物資采購過程審計
根據(jù)采購內(nèi)部控制評審結(jié)果，確定采購計劃、價格、合同、執(zhí)行等方面的測試范圍、重點和方法，以收集審計證據(jù)。
（1）采購計劃審計：對采購計劃中所列物資價格、數(shù)量、質(zhì)量、采購方式和供貨商選擇等的真實性、合理性和有效性等進(jìn)行的審計（審計內(nèi)容主要包括：采購計劃編制依據(jù)的可靠性；采購計劃審批程序的合規(guī)性；采購計劃所列價格的合理性；采購計劃所列物資數(shù)量的合理性；采購方式選擇的合理性；供貨商選擇的合理性）；
（2）采購申報價格審計：對采購價格申報內(nèi)容的完整性、價格標(biāo)準(zhǔn)確定的合理性和申報程序的規(guī)范性等方面所進(jìn)行的審計；
（3）采購合同審計：對采購合同的合法性、完整性和有效性等所進(jìn)行的審計；
（4）物資采購計劃執(zhí)行情況審計：指在采購物資運達(dá)組織后，對物資驗收、入庫、計量，價格和貨款支付等業(yè)務(wù)執(zhí)行的適當(dāng)性、合法性和有效性等所進(jìn)行的審查和評價。審計內(nèi)容主要包括：采購方式、質(zhì)量控制、計量、價格、倉儲保管等執(zhí)行情況審計，采購票據(jù)和采購負(fù)債確認(rèn)及付款執(zhí)行情況審計。
3.物資采購后續(xù)審計
內(nèi)部審計人員在提交了物資采購審計報告后，針對報告中所涉及的審計發(fā)現(xiàn)和審計建議所進(jìn)行的跟蹤審計，目的是確定被審計單位對于審計報告中所揭示的問題和偏差的糾正和改進(jìn)情況以及產(chǎn)生的實際效果。
應(yīng)關(guān)注的風(fēng)險領(lǐng)域，包括物資超儲積壓或儲備不足風(fēng)險、物資使用質(zhì)量低劣風(fēng)險、物資價格失控風(fēng)險、資信低的供貨商定點供貨風(fēng)險和審計建議無效風(fēng)險等。
四、基于信息化管理平臺的采購管理內(nèi)部控制
為了順利實現(xiàn)采購管理目標(biāo)，企業(yè)應(yīng)明確采購管理各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制關(guān)鍵點，做好信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)置工作。
（一）計劃和申購環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制實現(xiàn)
1.計劃和申購環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險
采購計劃和申購是采購管理流程的起點，該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險有：采購計劃編制不合理；不參考業(yè)務(wù)需求預(yù)測，隨意編制采購計劃；申購未經(jīng)審批或越權(quán)審批。以上風(fēng)險不僅會導(dǎo)致企業(yè)采購物資過量，提高庫存成本，還會影響企業(yè)正常運營。
2.計劃和申購環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制關(guān)鍵點
（1）建立每月一次的供需平衡會制度，平衡采購、銷售、運營、庫存物資，控制企業(yè)存貨成本。按照倉庫庫存情況制定當(dāng)月產(chǎn)品銷售計劃、運營計劃，產(chǎn)品調(diào)撥計劃，結(jié)合當(dāng)月運營計劃進(jìn)行各類用品需求類別和需求量分析，進(jìn)行各類用品庫存平衡，確定當(dāng)月采購數(shù)量類別和數(shù)量、金融企業(yè)內(nèi)調(diào)撥類別和數(shù)量。
（2）執(zhí)行企業(yè)全面預(yù)算管理。企業(yè)每年9月經(jīng)董事會確定戰(zhàn)略規(guī)劃目標(biāo)，下達(dá)給各分支機構(gòu)，各分支機構(gòu)根據(jù)自身情況制定運營、采購、成本控制、人力資源成本等預(yù)算，公司財務(wù)綜合統(tǒng)計上報董事會通過，12月底下達(dá)各分支機構(gòu)下一年的銷售、運營、采購等預(yù)算。計劃員嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理，申購單的申購內(nèi)容和數(shù)量由預(yù)算管理系統(tǒng)自動生成，信息系統(tǒng)設(shè)置時控制計劃員修改權(quán)。
（二）合同管理的內(nèi)部控制實現(xiàn)
1.合同管理的主要風(fēng)險
合同管理是采購管理中的重要內(nèi)容，該環(huán)節(jié)主要是與供應(yīng)商簽訂具有法律約束力的協(xié)議，包括供應(yīng)商的選擇、采購方式及采購價格的確認(rèn)等內(nèi)容，主要風(fēng)險有：采購員營私舞弊，供應(yīng)商選擇不當(dāng)，大額采購未執(zhí)行招投標(biāo)制度；采購價格不合理，采購物資質(zhì)次價高，采購員私拿回扣；未經(jīng)授權(quán)對外訂立采購合同，合同內(nèi)容有重大疏忽和欺詐，導(dǎo)致企業(yè)合法權(quán)益受侵害，合同不能如期履約等。
2.合同管理的內(nèi)部控制關(guān)鍵點
（1）優(yōu)質(zhì)優(yōu)價標(biāo)準(zhǔn)的確立。審計、財務(wù)等部門負(fù)責(zé)合同管理基礎(chǔ)設(shè)置中優(yōu)質(zhì)優(yōu)價標(biāo)準(zhǔn)方案的確立與維護(hù)，采購合同草稿、電子發(fā)票錄入等均需參考優(yōu)質(zhì)優(yōu)價方案，防止采購價格過高，控制采購成本。
（2）建立合同審批制度。按采購物資和單價變動幅度分設(shè)審批流。分別按A類主要物資、采購單價在計劃單價基礎(chǔ)上變動超過5%和其他等三種情況設(shè)置不同的審批流程，可以有效控制不同情況物資采購的風(fēng)險。
（3）建立大宗物資招投標(biāo)制度。企業(yè)招投標(biāo)小組組織大宗物資的招投標(biāo)管理，邀請質(zhì)量合格的供應(yīng)商參與投標(biāo)活動，最后與中標(biāo)供應(yīng)商簽訂初步供貨合同。
（4）供應(yīng)商檔案資料和信用評級體系的確定。采購部負(fù)責(zé)維護(hù)信息系統(tǒng)內(nèi)部供應(yīng)商檔案，并定期根據(jù)歷史資料和社會評價，確定供應(yīng)商信用體系。
（三）物資驗收入庫環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制實現(xiàn)
1.物資入庫環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險
采購物資入庫前要接受質(zhì)檢部門的驗收，保證物資質(zhì)量符合合同規(guī)定，滿足銷售和運營要求，該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險有：質(zhì)檢部門對驗收物資標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致不合格產(chǎn)品流入企業(yè)；入庫單產(chǎn)品數(shù)量、規(guī)格和實際入庫情況不符，對物資的管理失控。
2.物資入庫的內(nèi)部控制關(guān)鍵點
（1）庫管員比對到貨單記錄，現(xiàn)場盤點入庫物資。根據(jù)信息系統(tǒng)自動傳遞的到貨單確認(rèn)采購物資實際數(shù)量、規(guī)格型號、批號及入庫物資的外觀后入庫，檢驗不合格的物資做退貨單處理，采購員辦理相關(guān)退貨手續(xù)，檢驗合格的物資進(jìn)行質(zhì)量報檢，確保合格物資入庫，入庫物資賬實相符。
（2）質(zhì)檢部門抽檢樣品質(zhì)量，得出樣品檢質(zhì)量信息結(jié)果。質(zhì)檢員收到報檢信息，進(jìn)行質(zhì)量取樣送檢，維護(hù)質(zhì)檢單，檢驗員錄入質(zhì)量分析結(jié)果，質(zhì)檢負(fù)責(zé)人進(jìn)行最終判定，嚴(yán)格控制產(chǎn)品質(zhì)量，防范不合格的產(chǎn)品入庫。
（四）發(fā)票管理的內(nèi)部控制實現(xiàn)
1.發(fā)票管理的主要風(fēng)險
采購發(fā)票包括采購專用發(fā)票和采購普通發(fā)票。一般情況下，采購員應(yīng)盡快督促供應(yīng)商開具采購發(fā)票。該環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險有：收到供應(yīng)商開具的假發(fā)票，發(fā)票的稅額計算有誤，采購發(fā)票傳遞過程中丟失。
2.發(fā)票管理的內(nèi)部控制關(guān)鍵點
（1）實施采購發(fā)票的全程監(jiān)控。采購員在初步檢查采購發(fā)票的真實性、合法性和有效性后，接收采購發(fā)票，及時傳遞給會計人員，會計人員進(jìn)行發(fā)票真實、合法、有效性檢查后，在信息系統(tǒng)中錄入電子采購發(fā)票，并比對審核采購發(fā)票。
（2）實施采購結(jié)算管理。通過采購發(fā)票和入庫單結(jié)算管理，不僅可比對優(yōu)質(zhì)優(yōu)價標(biāo)準(zhǔn)控制采購發(fā)票與采購合同的一致，還可以詳細(xì)了解采購物資是否按時、按質(zhì)、按量發(fā)貨、入庫，采購物資是否符合銷售和運營要求。
（五）應(yīng)付款管理的內(nèi)部控制實現(xiàn)
1.應(yīng)付款管理的主要風(fēng)險
應(yīng)付款是在采購過程中產(chǎn)生的結(jié)算資金。企業(yè)對采購預(yù)算、合同、相關(guān)原始憑證、審批程序等內(nèi)容檢查無誤后，按照采購合同的規(guī)定應(yīng)向供應(yīng)商辦理貨款支付。該活動的主要風(fēng)險有：付款審核檢查不完整，付款方式不合適，付款金額控制不嚴(yán)，導(dǎo)致企業(yè)資金和信用受損。
2.應(yīng)付款管理的內(nèi)部控制關(guān)鍵點
（1）嚴(yán)格采購過程的控制和跟蹤管理。一旦發(fā)現(xiàn)異常，立刻中斷向供應(yīng)商付款，避免企業(yè)資金受損，及時調(diào)整信息系統(tǒng)中供應(yīng)商檔案中的信用。
（2）科學(xué)選擇采購的付款方式。根據(jù)國家支付結(jié)算規(guī)定和企業(yè)資金情況選擇付款方式，防范資金風(fēng)險，同時嚴(yán)格遵守合同規(guī)定，避免法律糾紛，相關(guān)采購支付一律通過銀行轉(zhuǎn)賬。
（3）加強預(yù)付賬款和定金的管理。大額、長期預(yù)付款和定金應(yīng)進(jìn)行追蹤核查，對款項的合理性和回收風(fēng)險進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)問題及時采取措施。
（裴育 作者單位：南京審計大學(xué)）
（來源：中國政府采購報）
