《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的“服務(wù)”以及“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”“向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”，這三個(gè)概念如何區(qū)分？
“買(mǎi)”服務(wù)先要“懂”服務(wù)
政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)的工作人員經(jīng)常接到這樣的問(wèn)詢(xún)電話：“您好，我想問(wèn)一下，《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的‘服務(wù)’及‘政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)’‘向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)’，這三個(gè)概念我怎么區(qū)分？您看我這個(gè)項(xiàng)目是否應(yīng)該納入到政府采購(gòu)的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)？”對(duì)于這樣的詢(xún)問(wèn)，并不是每一個(gè)工作人員都能輕松解答的，一些初入政采領(lǐng)域的監(jiān)管人員對(duì)此也常有困惑。
為此，中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)記者根據(jù)政府采購(gòu)相關(guān)的法律法規(guī)，并采訪了業(yè)內(nèi)人士，幫助大家理清上述三個(gè)概念之間的關(guān)系。
對(duì)于服務(wù)這一概念，《政府采購(gòu)法》對(duì)其進(jìn)行了定義，其指出，本法所稱(chēng)的服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象。另外，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施條例》）明確，《政府采購(gòu)法》第二條所稱(chēng)的服務(wù)，包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。在這里我們可以列個(gè)簡(jiǎn)單的公式，即《政府采購(gòu)法》規(guī)定的服務(wù)=政府滿足自身需要的服務(wù)+向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)。
伴隨著政采工作的日益推進(jìn)，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的字眼逐漸出現(xiàn)在人們的視野當(dāng)中。2014年底，財(cái)政部、民政部、國(guó)家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，其中指出，本辦法所稱(chēng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。簡(jiǎn)單來(lái)講，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)=政府自身履職所需輔助性服務(wù)+向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，但這些服務(wù)的承接主體是社會(huì)力量和事業(yè)單位。
這樣看來(lái)，《政府采購(gòu)法》中的服務(wù)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)好像是同一概念，因?yàn)樗鼈儼ǖ膬?nèi)容是一樣的。其實(shí)不然，除了承接主體范圍不一樣之外，它們的區(qū)別很重要一點(diǎn)就體現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)主體的不同。《政府采購(gòu)法》第十五條規(guī)定，采購(gòu)人是指依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織。也就是說(shuō)，采購(gòu)這些服務(wù)的主體為依法進(jìn)行政府采購(gòu)的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。有業(yè)內(nèi)工作人員指出，不是所有的事業(yè)單位都具有行政管理職能，像公益一類(lèi)事業(yè)單位就不具備這一職能。僅就事業(yè)單位這一項(xiàng)來(lái)講，《政府采購(gòu)法》中服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體范圍就“大于”政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體范圍了。
對(duì)于向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，其可以從字面意思來(lái)理解。那究竟什么樣服務(wù)才能被稱(chēng)為“向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”呢？《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》列舉了明晰的“清單”。向社會(huì)提供的公共服務(wù)具體包括，基本公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)，技術(shù)性服務(wù)四類(lèi)。如，公共教育、勞動(dòng)就業(yè)、人才服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、養(yǎng)老服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)都屬于基本公共服務(wù)類(lèi)。社會(huì)管理性服務(wù)具體包括，社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織建設(shè)與管理、社會(huì)工作服務(wù)、法律援助、扶貧濟(jì)困、公共公益宣傳等。行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)包含，行業(yè)職業(yè)資格和水平測(cè)試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等。技術(shù)性服務(wù)具體指，科研和技術(shù)推廣、行業(yè)規(guī)劃、行業(yè)調(diào)查等。
事實(shí)上，“向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”是對(duì)于“政府履職所需輔助性服務(wù)”這一概念提出的。根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府履職所需輔助性事項(xiàng)包括，法律服務(wù)、課題研究、政策（立法）調(diào)研草擬論證、戰(zhàn)略和政策研究、綜合性規(guī)劃編制、標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)指標(biāo)制定、社會(huì)調(diào)查、會(huì)議經(jīng)貿(mào)活動(dòng)和展覽服務(wù)、監(jiān)督檢查、評(píng)估、績(jī)效評(píng)價(jià)、工程服務(wù)、項(xiàng)目評(píng)審、財(cái)務(wù)審計(jì)、咨詢(xún)、技術(shù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、信息化建設(shè)與管理、后勤管理等領(lǐng)域中適宜由社會(huì)力量承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)。
目前，《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》正在修訂。中國(guó)政府法治信息網(wǎng)公開(kāi)的《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《征求意見(jiàn)稿》）中，對(duì)于相關(guān)概念也有了更加明確和細(xì)致的“微調(diào)”。其中，從概念上看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包括購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)以及政府履職所需輔助性服務(wù)。但考慮到政府購(gòu)買(mǎi)履職所需輔助性服務(wù)很早就已納入《政府采購(gòu)法》管理范圍，相關(guān)制度規(guī)定已較為成熟，《征求意見(jiàn)稿》主要就政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作出規(guī)范?！墩髑笠庖?jiàn)稿》擬規(guī)定：本辦法所稱(chēng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，是指把屬于政府職責(zé)范圍且適合通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由符合條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量及合同等約定向其支付費(fèi)用的行為。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)包括購(gòu)買(mǎi)直接受益對(duì)象為社會(huì)公眾的公共服務(wù)及直接受益對(duì)象為政府自身的履職所需輔助性服務(wù)，本辦法主要規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，政府購(gòu)買(mǎi)履職所需輔助性服務(wù)按照政府采購(gòu)有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
對(duì)于購(gòu)買(mǎi)主體，“老辦法”規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體是“各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位”。黨的機(jī)關(guān)、納入行政編制管理且經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織，依照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。這一表述雖然不影響實(shí)際操作，但并不是特別準(zhǔn)確?！墩髑笠庖?jiàn)稿》明確，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體是各級(jí)行政機(jī)關(guān)。而黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派機(jī)關(guān)、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、納入行政編制管理的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)，參照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
在承接主體方面，《征求意見(jiàn)稿》主要作了兩方面調(diào)整。一方面，考慮到經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織當(dāng)中，有些屬于納入行政編制管理的群團(tuán)組織機(jī)關(guān)，應(yīng)屬于購(gòu)買(mǎi)主體?！墩髑笠庖?jiàn)稿》將原來(lái)的“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織”修改為“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記但不由財(cái)政撥款保障的社會(huì)組織”，社會(huì)組織這一概念更加細(xì)化。另一方面增加了個(gè)體工商戶(hù)或自然人?！墩髑笠庖?jiàn)稿》指出，具備服務(wù)提供條件和能力的個(gè)體工商戶(hù)或自然人也可以作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體。
此外，《征求意見(jiàn)稿》這次還列出了“負(fù)面清單”，明確了不得作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的內(nèi)容，如，不屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)；應(yīng)當(dāng)由政府直接履職的行政管理性事項(xiàng)，包括但不限于行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等事項(xiàng)；《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例規(guī)定的貨物和工程；服務(wù)與工程打包的項(xiàng)目；融資行為；購(gòu)買(mǎi)主體的人員聘用，屬于《勞務(wù)派遣暫行規(guī)定》規(guī)范的以勞務(wù)派遣方式用工，以及設(shè)置公益性崗位等事項(xiàng)；由政府提供的效率效益明顯高于通過(guò)市場(chǎng)提供的服務(wù)事項(xiàng)；法律法規(guī)規(guī)定的其他不得作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)內(nèi)容的事項(xiàng)。
其實(shí)，自《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）印發(fā)后，各地穩(wěn)步推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，取得了良好成效。但是，一些地區(qū)存在違法違規(guī)擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)范圍、超越管理權(quán)限延長(zhǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限等問(wèn)題，加劇了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。為規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，在去年5月份，財(cái)政部根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定頒布了《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)），嚴(yán)令禁止利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同違法違規(guī)融資，也就是說(shuō)融資行為是不得列入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)“清單”當(dāng)中的。（記者 楊文君）
（來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)）
