案件來源：
延邊朝鮮族自治州中級人民法院（2016）吉24行終138號行政訴訟一案
裁判要旨：
分公司因違法經(jīng)營而受到的較大數(shù)額罰款的行政處罰，在適用《政府采購法實施條例》第十九條時，屬于總公司的“重大違法記錄”。
關(guān)鍵詞：
總公司 分公司 較大數(shù)額罰款 吊銷許可證 重大違法記錄
案件經(jīng)過：
2016年6月，吉林省華騰工程項目管理有限公司（以下簡稱華騰公司）組織實施了延吉客運站委托經(jīng)營競爭性談判采購項目。6月27日，由延吉市至誠公證處公證、市財政局政府采購管理辦公室監(jiān)督，經(jīng)過評委評審，確定了預成交供應(yīng)商為延邊東北亞客運集團有限公司（以下簡稱東北亞客運公司），成交價格為279萬元，并于6月28日在延吉市政府采購網(wǎng)、吉林省公共資源交易信息網(wǎng)上發(fā)布了預成交公告。6月30日，參與投標的供應(yīng)商延邊運輸有限公司（以下簡稱延邊運輸公司）認為東北亞客運公司不具備投標資格，向華騰公司提出質(zhì)疑，華騰公司于7月5日作出了答復。延邊運輸公司對答復不服，于7月8日向延吉市財政局提出投訴。市財政局受理投訴后進行了調(diào)查，于8月15日作出《政府采購投訴處理決定書》。在該投訴處理決定中，市財政局以東北亞客運公司在2014年10月8日被延邊州運輸管理處（以下簡稱州運管處）收回客運班線經(jīng)營權(quán)，以及東北亞客運公司的分支機構(gòu)東北亞客運公司延吉公路客運總站（以下簡稱延邊東北亞客運總站）在2014年10月22日被州運管處處以15000元罰款，屬于參加本次政府采購活動前三年內(nèi)在經(jīng)營活動中有重大違法記錄為由，確定東北亞客運公司無投標資格，決定終止本次競爭性談判采購項目，重新開展采購活動。東北亞客運公司不服市財政局的處理決定，向法院提起本案之行政訴訟。
法院另查明：
2014年9月9日，東北亞客運公司所屬吉H11903號金龍大型客車由和龍龍門村發(fā)往延吉，在行至頭道收費站附近時發(fā)生側(cè)翻，造成1人死亡、21人受傷的交通事故。
2014年10月14日，吉林省運輸管理局針對東北亞客運公司2014年9月9日發(fā)生的道路交通安全事故，作出吉運安監(jiān)（2014）51號《吉林省運輸管理局關(guān)于對延邊州9.9事故調(diào)查處理和安全生產(chǎn)約談情況的通報》（以下簡稱《延邊州9.9事故通報》），對該事故有關(guān)責任單位和人員的處理意見中要求：“一是由延邊州運輸管理處依法吊銷東北亞客運公司延吉至龍門客運班線經(jīng)營許可，處以3000元的處罰……二是取消東北亞客運公司2014、2015年安全生產(chǎn)獎勵評比資格，兩年內(nèi)暫停其新增客運班線經(jīng)營許可。三是責令東北亞客運公司開展為期一個月的安全生產(chǎn)整頓，并對負責安全生產(chǎn)和駕駛員聘用的主管領(lǐng)導和相關(guān)人員進行責任追究?！?/p>
2014年10月22日，延邊州運輸管理處（以下簡稱州運管處）作出《交通運輸行政處罰決定書》（吉延州運罰（2014）第54號），以未檢查出吉H11903號客車司機駕駛員使用失效從業(yè)資格駕駛營運的行為違法為由，對東北亞客運公司的分支機構(gòu)延邊東北亞客運總站作出罰款15000元的處罰決定。
法院還查明：
2014年10月8日，州運管處發(fā)布《關(guān)于收回延邊東北亞客運集團有限公司延吉至龍門客運班線經(jīng)營權(quán)的通知書》（延州交運管（2014）33號），載明因東北亞客運公司擅自暫停部分客運班次及未督促乘客佩戴安全帶，依據(jù)東北亞客運公司與州運管處簽訂的《吉林省道路客運班線經(jīng)營權(quán)使用管理合同》，視為東北亞客運公司放棄延吉至龍門客運班線經(jīng)營權(quán)，由州運管處收回。
法院觀點
首先，關(guān)于對分公司的行政處罰結(jié)果能否及于總公司的問題。法院認為，雖然有關(guān)行政法律、法規(guī)并未對分公司與總公司之間的關(guān)系以及分公司的法律地位等問題作出具體規(guī)定，但可以適用《行政訴訟法》的參照適用原則，適用有關(guān)民事法律的規(guī)定。從我國《公司法》第十四條及《公司登記管理條例》第四十五條的規(guī)定可見，分公司自身不具備法人資格，經(jīng)工商登記并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分公司可以在工商核準的營業(yè)范圍內(nèi)對外從事經(jīng)營活動。分公司作為總公司的分支機構(gòu)，是總公司內(nèi)部的一個組成部分，是總公司基于財稅和經(jīng)營便利等原因，根據(jù)總公司的意志所設(shè)立的對外從事總公司部分經(jīng)營業(yè)務(wù)的機構(gòu)，且分公司的經(jīng)營范圍不得超出總公司的經(jīng)營范圍。既然分公司經(jīng)營的業(yè)務(wù)只是總公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的一部分，那么對總公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的總體評判，必然要包含對分公司經(jīng)營業(yè)務(wù)的部分。因此，即便根據(jù)《行政處罰法》，分公司可以被列為被處罰人，也具有根據(jù)《行政訴訟法》及司法解釋以其他組織的身份參加訴訟的資格，但是并不因此而使行政機關(guān)對分公司經(jīng)營行政許可事項的行政處罰事實結(jié)果，完全獨立于對總公司是否存在“重大違法記錄”的評審之外。因此，行政監(jiān)管機關(guān)對分公司的行政處罰結(jié)果應(yīng)當及于總公司。
其次，關(guān)于“較大數(shù)額罰款”的標準問題。法院認為，《政府采購法》第二十二條第一款及《政府采購法實施條例》第十九條規(guī)定，供應(yīng)商因違法經(jīng)營受到刑事處罰或責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰的，屬于供應(yīng)商在經(jīng)營活動中的重大違法記錄，若該記錄存在于供應(yīng)商參加采購活動前三年，則該供應(yīng)商不具備參與采購活動的適格條件。雖然我國《行政處罰法》并未明確何為“較大數(shù)額罰款”，但該法第十三條提出，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府和省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府制定的規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”。而本案中，《吉林省人民政府關(guān)于行政處罰聽證范圍中“較大數(shù)額罰款”數(shù)額的規(guī)定》（吉政令第58號），明確“對個人處以1000元以上罰款的，對法人或者其他組織處以5000元以上罰款的”屬于“較大數(shù)額罰款”，且《吉林省實施處罰法規(guī)定》第九條明確，“對公民處以二千元以上罰款，對法人或者其他組織處以一萬元以上罰款”屬于“較重的行政處罰”，故延邊州運管局對東北亞客運公司的分公司作出的15000元的罰款，屬于前述《政府采購法》規(guī)定的“較大數(shù)額的罰款”。
最后，《政府采購法實施條例》第十九條對認定“重大違法記錄”的標準和范圍，從立法角度看采取的是“列舉加兜底”的方式。此處行政法規(guī)所稱的“等”系“等外等”，也即行政法規(guī)規(guī)定的“重大違法記錄”包括上述四種情形，但不限于此。延邊州運管處依據(jù)交通運輸管理相關(guān)法律規(guī)定及與東北亞客運公司簽訂的《吉林省道路客運班線經(jīng)營權(quán)使用管理合同》這一行政合同，以東北亞客運公司違反行政協(xié)議為由收回客運班線經(jīng)營權(quán)，雖然不構(gòu)成“吊銷行政許可”，但該處理結(jié)果符合部門規(guī)章規(guī)定的“吊銷《道路運輸經(jīng)營許可證》或者吊銷相應(yīng)的經(jīng)營范圍”的違法情形，行政處理結(jié)果亦與行政法規(guī)規(guī)定的“重大違法記錄”情形中的“吊銷許可證或者執(zhí)照”亦相類似。因此，被收回客運班線經(jīng)營權(quán)，屬于前述《政府采購法》規(guī)定的重大違法記錄。
綜上，法院認為，延吉市財政局作出的《政府采購投訴處理決定書》認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，故一審判決駁回了東北亞客運公司的訴訟請求，二審則維持了一審判決。
焦點分析：
本案中，各方當事人爭議的焦點在于分公司因違法經(jīng)營而受到的較大數(shù)額罰款的行政處罰，在適用《政府采購法實施條例》第十九條時，是否屬于總公司的“重大違法記錄”。
我國《民事訴訟法》第四十八條及《最高人民法院關(guān)于<適用民事訴訟法>的解釋》第五十二條規(guī)定，合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的其他組織，可以作為民事訴訟的當事人，這里的其他組織包括依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的法人的分支機構(gòu)。《行政處罰法》第三條規(guī)定，公民、法人或其他組織，均可成為行政處罰的對象?！缎姓V訟法》第二條亦規(guī)定，公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)向法院提起訴訟。根據(jù)上述規(guī)定可知，在我國，法人依法設(shè)立的分支機構(gòu)，具有一定的民事主體身份，能夠成為行政處罰的對象，并擁有提起民事訴訟及行政訴訟的資格。
應(yīng)注意的是，前述法律法規(guī)雖然賦予了法人分支機構(gòu)相關(guān)的主體地位和訴訟資格，但法律這種設(shè)定本身僅是從法人分支機構(gòu)具備一定的承擔法定義務(wù)特別是財產(chǎn)給付能力，將其作為行政相對人或訴訟當事人，有利于糾紛的解決等角度來進行考量的，并不因此而使行政機關(guān)對法人分支機構(gòu)從事違法行為的行政處罰事實結(jié)果完全獨立于總公司。就最終承擔責任的主體而言，法人難以脫離關(guān)系，我國《民法總則》第一百零四條亦已有“非法人組織的財產(chǎn)不足以清償債務(wù)的，其出資人或者設(shè)立人承擔無限責任”之規(guī)定。具體到本案，如判決書所述，倘若法律允許作為法人的總公司以自身名義獲得行政許可，此后又將許可事項交由作為分支機構(gòu)的分公司來經(jīng)營，一旦分公司在實施行政許可事項中因違規(guī)而被認定為存在“重大違法記錄”，而這種不利影響又不及于總公司，那么《政府采購法》及其他有關(guān)行政許可監(jiān)督管理的法律、法規(guī)對行政相對人獲取行政許可所設(shè)置的條件，必將流于形式。這不僅損害了其他行政許可申請人的公平競爭權(quán)，也必將導致行政執(zhí)法無所適從，且有違立法本意。
據(jù)此，分公司因違法經(jīng)營而受到的較大數(shù)額罰款的行政處罰，在適用《政府采購法實施條例》第十九條時，應(yīng)屬于總公司的“重大違法記錄”，總公司的投標資格將受到影響。
此外，本案對當前執(zhí)法實務(wù)中如何確定《行政處罰法》及《政府采購法實施條例》中的“較大數(shù)額罰款”也有一定的指導意義。雖然當前我國并未對《行政處罰法》中的“較大數(shù)額罰款”作出統(tǒng)一規(guī)定，但是，基于《行政處罰法》第十三條的授權(quán)，實踐中對何為“較大數(shù)額罰款”，在中央，由國務(wù)院各行政監(jiān)管機關(guān)作出規(guī)定；在地方，則由省級人大通過地方性法規(guī)或省、自治區(qū)、直轄市人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市人民政府以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市人民政府通過地方規(guī)章的形式作出規(guī)定。因此，在適用《政府采購法》第二十二條第一款及《政府采購法實施條例》第十九條的規(guī)定確認“較大數(shù)額罰款”時，應(yīng)重點參考中央各部委、地方人民政府制定的規(guī)章以及地方人大制定的地方性法規(guī)。
來源：中國政府采購報 作者： 蔡錕
