為了指導(dǎo)各地進一步規(guī)范推進、創(chuàng)新推進PPP模式，去年9月，國家發(fā)展改革委啟動了第二批PPP項目典型案例征集工作。通過發(fā)展改革系統(tǒng)推薦、社會公開征集兩種渠道，共收集到392個PPP項目典型案例。經(jīng)過50多位國家發(fā)展改革委PPP專家?guī)鞂＜疫M行了嚴(yán)格論證，按照項目運作規(guī)范、具有創(chuàng)新示范價值和借鑒意義等標(biāo)準(zhǔn)，最終確定了43個PPP項目典型案例。案例名單包括垃圾處理、鐵路、高速公路、水庫、污水處理、海綿城市等項目，具有一定的代表性。以下是湖南PPP項目典型案例：
1.湖南省益陽市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目
2.湖南省莽山水庫PPP項目
3.長沙市金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)建設(shè)及旅游開發(fā)一期項目
湖南省益陽市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目
益陽一直處于垃圾圍城的困擾中，益陽自2011年就開始籌建生活垃圾焚燒發(fā)電項目，最終選擇了PPP模式，引入光大國際作為社會資本，以BOT方式建設(shè)運營，30年后移交。
益陽市住建局副調(diào)研員張習(xí)明告訴記者，該項目一期投入近5億元，建成后的垃圾焚燒發(fā)電廠，會是國內(nèi)一流、國際領(lǐng)先的現(xiàn)代化環(huán)保能源工廠，且項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)于招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，垃圾處理服務(wù)費單價低于招標(biāo)文件的最高限價。
數(shù)據(jù)顯示，2014年，益陽中心城區(qū)日產(chǎn)垃圾近600噸，當(dāng)?shù)匕Q山垃圾填埋場超負(fù)荷運轉(zhuǎn)致"減壽"，僅可再用2至3年，而近幾年中心城區(qū)日產(chǎn)垃圾則按3%至8%的年增長率增長。
2011年5月，當(dāng)?shù)卣鸵呀?jīng)批準(zhǔn)籌建生活垃圾焚燒發(fā)電項目，并開展了項目選址、垃圾成分檢測分析等工作。2013年11月底，最終益陽確定中國光大國際為項目投資人，并在次年初與光大國際簽訂協(xié)議，拉開了這一益陽環(huán)保最大PPP項目的序幕。
公開資料顯示，益陽市城市生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址益陽青山村，一期建成后每日可焚燒處理生活垃圾800噸，年上網(wǎng)電量8000萬度；遠期規(guī)模為每日處理1600噸，年上網(wǎng)電量16000萬度。
垃圾焚燒發(fā)電項目有一個比較特殊的特點，設(shè)計周期和使用周期特別長，各個環(huán)節(jié)是環(huán)環(huán)相扣的，互相制約。其中比較關(guān)鍵的內(nèi)容就是垃圾處理服務(wù)費單價的確定，因為在這類BOT項目中，垃圾處理服務(wù)費是政府需要負(fù)擔(dān)的財政支出。
該項目投資人招標(biāo)時，經(jīng)測算，垃圾處理服務(wù)費單價為68.14元每噸，因此，招標(biāo)時，規(guī)定垃圾處理服務(wù)費投標(biāo)價上限為70元每噸。實際光大國際的最終中標(biāo)價格是50元每噸，這意味著垃圾處理服務(wù)費中標(biāo)價比規(guī)定的投標(biāo)報價上限值降低了28%。根據(jù)每日經(jīng)濟新聞分析，此前若采取招商引資方式，相關(guān)費用單價大約在80元每噸。而在最終項目規(guī)劃書中，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也有提高。垃圾焚燒發(fā)電廠煙氣處理后的排放指標(biāo)也為歐盟2000標(biāo)準(zhǔn)，而非國標(biāo)。一方面項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提高了，另一方面垃圾處理服務(wù)費單價降低了，這是采取公開招標(biāo)帶來的效益。
往往糾葛之處便在于利益平衡，環(huán)保PPP項目由于其民生屬性偏重，盈利更難。全程參與此項目的光大國際人士稱，由于國家上調(diào)了垃圾焚燒發(fā)電的上網(wǎng)電價，相當(dāng)于減輕地方財政支付壓力，企業(yè)成本也有減少，技術(shù)進步也使得50元每噸的單價得以施行。
而在投資回報率方面，據(jù)介紹，益陽項目計劃13年回本，而年盈利率在8%左右。益陽生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目值得我們借鑒。
湖南省莽山水庫PPP項目
湖南省宜章縣莽山水庫是社會資本參與國家重大水利工程建設(shè)運營的第一批試點項目，已全面進入建設(shè)階段。該水庫是一座以防洪、灌溉為主，兼顧城鎮(zhèn)供水與發(fā)電等綜合利用的水利樞紐工程。水庫總庫容1.33億立方米，設(shè)計灌溉面積31.2萬畝，設(shè)計城鎮(zhèn)年平均供水量2227萬立方米，壩后電站裝機1.8萬千瓦。水庫樞紐為大（2）型，工程等別為Ⅱ等。工程主要建設(shè)任務(wù)包括水庫樞紐、灌區(qū)骨干工程和5條主要支渠。水庫淹沒影響涉及宜章縣天塘鄉(xiāng)和莽山瑤族鄉(xiāng)等2個鄉(xiāng)2個行政村8個村民小組，遷移人口271戶1131人。項目采用PPP模式建設(shè)經(jīng)營管理，在吸引社會資本參與水利工程建設(shè)方面進行了一些探索。
一、莽山水庫PPP模式基本情況
1.投融資方案
莽山水庫工程總投資為189443萬元（其中水庫樞紐101910萬元、灌區(qū)骨干工程及五條主要支渠83680萬元、樞紐工程建設(shè)期利息3853萬元），其中政府資金為143590萬元，項目法人資本金12600萬元，法人通過銀行貸款等融資29400萬元，投融資額度占總投資的22.6%。
2.經(jīng)濟效益分析
根據(jù)莽山水庫防洪、灌溉、城鎮(zhèn)供水、發(fā)電、下游生態(tài)等功能分析，整個項目全部投資的靜態(tài)回收期為34.7年，總體項目經(jīng)濟內(nèi)部收益率為7.96%，融資前樞紐稅前財務(wù)內(nèi)部收益率為1.92%，稅后財務(wù)內(nèi)部收益率為0.96%；按項目法人資本金稅后財務(wù)內(nèi)部收益率6%-8%及特許經(jīng)營期44年（含建設(shè)期4年）進行測算，項目法人出資合理范圍為3.7-4.9億元。
3.項目法人招標(biāo)過程
2012年12月《湖南省莽山水庫工程可行性研究報告》獲得國家發(fā)改委的立項批復(fù)。于2013年1月開展莽山水庫項目法人公開招標(biāo)工作，歷時近兩年進行了5次招投標(biāo)，至2014年9月第五次招標(biāo)成功。
二、莽山水庫實施PPP模式的經(jīng)驗
1.解放思想、大膽改革
從上世紀(jì)五十年代開始，宜章人民就開始爭取莽山水庫立項建設(shè)，幾經(jīng)波折，幾上幾下，均因各種原因至2006年而毫無成果。2009年以來，縣委、政府立足基礎(chǔ)，堅持不懈、迎難而上、放眼大局、解放思想、改革創(chuàng)新、大膽推進水利體制改革，積極引進社會資本參與莽山水庫建設(shè)經(jīng)營管理起到了關(guān)鍵作用，大大加快了莽山水庫前期工作步伐，項目在2015年5月正式開工建設(shè)，成為國家27個必須開工重大水利項目中首個開工項目。
2.把握政策、勇于探索
莽山水庫社會效益顯著，但經(jīng)濟效益比較弱化，成為了吸引社會資本的短板。為此，為獲得招標(biāo)成功，縣委、縣政府在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)提供相應(yīng)優(yōu)惠條件，增強項目投資吸引力，積極推進了PPP模式的運作，成為了全國172個重大水利項目中第一個成功實現(xiàn)PPP模式的項目。
3.政府擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)
征地拆遷是項目建設(shè)的一大瓶頸，該項目需征地和移民較多，壓力較大，為保障移民征地順利開展，確保移民的合法權(quán)益，確保工程建設(shè)順利進行，政府主動承擔(dān)征地拆遷責(zé)任，由政府組織實施，解決了項目法人的擔(dān)憂，也解決了項目建設(shè)的難點，從而能保障工程建設(shè)的順利進行，這是社會資本能否進入水利項目的關(guān)鍵。
4.強化監(jiān)理、政府招標(biāo)
考慮到莽山水庫項目法人的特殊性，監(jiān)理單位及勘測設(shè)計單位均由政府組織招標(biāo)，由政府負(fù)責(zé)相關(guān)費用，而非項目法人組織招標(biāo)。這樣既有利于防范投資風(fēng)險，又能增強對項目建設(shè)進度、資金、質(zhì)量的保障。
金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目
1、項目簡介
茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)城鎮(zhèn)及旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目是金井鎮(zhèn)根據(jù)本區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點，重點突出茶生態(tài)、茶文化概念，整合鄉(xiāng)村旅游資源，與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)相依托推出的項目，旨在努力打造城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性循環(huán)。金井鎮(zhèn)將在打造鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的同時開展中心鎮(zhèn)建設(shè)，打造獨具特色的茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)。
2、茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目建設(shè)內(nèi)容
新型城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：包括外圍主干道及鎮(zhèn)域內(nèi)道路建設(shè)、給排水管網(wǎng)改造、鎮(zhèn)域旅游專線、汽車站、垃圾站等項目以及石壁湖片區(qū)的成湖工程、市政道路、市民公園、茶文化歷史博物館、水電氣等設(shè)施的建設(shè)。
旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和現(xiàn)有景點(政府管理下)提質(zhì)改造，包括：自行車道、游道、旅游接待設(shè)施及其他旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和鎮(zhèn)內(nèi)街道及臨街商鋪、青松寺、金井湖等現(xiàn)有景點提質(zhì)改造。
兩型產(chǎn)業(yè)園配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：項目內(nèi)容包括200畝工業(yè)用地的拆遷、平整、水電氣路建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)廠房(工業(yè)地產(chǎn))以及配套生活設(shè)施的建設(shè)。
3、項目合作方式
在本項目建設(shè)中，政府平臺公司將與項目合作方(社會資本)合資成立項目公司，由政府授權(quán)在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)對本項目開展融資、建設(shè)、運營和維護。政府作為授權(quán)方將對項目進程進行監(jiān)督，并提供一定的優(yōu)惠政策保證項目公司的盈利。項目公司的收益將按照股權(quán)比例分成給項目合作方作為項目合作方的收益。
4、項目投資
項目總投資估算約15億元，其中：新型城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資約7億元;旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資約5億元;兩型產(chǎn)業(yè)園配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資約3億元。
5、當(dāng)前推進情況
當(dāng)前已完成項目規(guī)劃、正在進行項目可研、PPP模式探討及招商。
6、項目價值點
項目公司的收益來源主要來自以下方面：項目區(qū)域內(nèi)可經(jīng)營設(shè)施的經(jīng)營管理收入;特定旅游項目的特許開發(fā)權(quán)形成的收入;項目區(qū)域內(nèi)的土地開發(fā)收入;政府支持政策。社會資本將根據(jù)其持股比例對項目公司收益進行分成，從而獲取投資回報。
7、項目意義和作用
金井鎮(zhèn)是國家級、省級重點鎮(zhèn)、長沙市五大重點建設(shè)的中心鎮(zhèn)之一，加快中心鎮(zhèn)建設(shè)步伐，是各級政府對金井鎮(zhèn)的一致要求。通過茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)項目，將引入社會資本投資建設(shè)金井鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、旅游基礎(chǔ)設(shè)施，為金井鎮(zhèn)的PPP項目的推進和中心鎮(zhèn)建設(shè)的全面開展打造良好基礎(chǔ)。與此同時，社會資本作為項目公司的股東，將分享項目建設(shè)帶來的紅利，并可以通過獲得政府授予的城市基礎(chǔ)設(shè)施等其他相關(guān)項目的特許經(jīng)營權(quán)、特許開發(fā)權(quán)將分享的紅利再次投入金井鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展中。
小結(jié)：
結(jié)合上面詳細(xì)介紹，湖南的3個PPP典型案例具有代表性，具體特征分析如下：
在領(lǐng)域分布上，垃圾發(fā)電項目1個，水庫工程1個，小城鎮(zhèn)建設(shè)項目1個。符合《國家發(fā)展改革委關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資【2016】1744號）。
在經(jīng)營模式上，湖南省益陽市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目采用的是“建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓”（BOT）模式。湖南省莽山水庫PPP項目實行“分段式”的建設(shè)經(jīng)營模式。將項目分為樞紐、灌區(qū)骨干工程兩部分，分別采取不同的模式建設(shè)經(jīng)營，即：水庫樞紐采取項目法人“投融資—建設(shè)—經(jīng)營—移交”（BOT）的模式，特許經(jīng)營期內(nèi)的運營管理由項目法人自主經(jīng)營，項目特許期內(nèi)發(fā)電、供水及旅游開發(fā)等收益作為投資人的回報，特許經(jīng)營期滿后工程無償移交縣政府，特許經(jīng)營期為44年（含建設(shè)期4年）。灌區(qū)骨干工程建設(shè)采取“建設(shè)—移交—付款”的模式，縣財政配套資金由項目法人負(fù)責(zé)籌措到位，建設(shè)期不支付利息，項目竣工后移交政府管理，工程款由縣政府分三年按4：3：3償還，償還期資金利息按8.55%計息。金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目也是采用BOT模式。三個典型案例主要是BOT的模式。
在合作期限上，湖南省益陽市生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目合作期限為30年，湖南省莽山水庫PPP項目44年，金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目20年。按照現(xiàn)行PPP相關(guān)相關(guān)政策，政府和社會資本合作期限一般不應(yīng)低于10年，不高于30年。對于水庫工程、產(chǎn)業(yè)新城等特殊領(lǐng)域PPP項目，允許合作期限適當(dāng)延長，例如湖南省莽山水庫PPP項目。
湖南的3個PPP典型案例值得借鑒的地方：
1、益陽市垃圾焚燒發(fā)電PPP項目
2017年4月份以來，湖南省財政廳與省住建廳組成調(diào)研組，對益陽市垃圾焚燒發(fā)電PPP項目進行了實地調(diào)研，與光大國際旗下的光大環(huán)保有限公司進行了詳細(xì)溝通，并組織相關(guān)專家，借鑒益陽經(jīng)驗，擬定了湖南省生活垃圾焚燒發(fā)電PPP項目合同樣本。2017年湖南省財政廳采取PPP模式重點推出和傾力打造垃圾焚燒發(fā)電PPP項目、病死畜禽無害化處理PPP項目、污水處理PPP項目三個環(huán)保系列的政府與社會資本合作項目。針對垃圾焚燒發(fā)電PPP項目。湖南省按照每個市州至少1座和“全面覆蓋、逐步推進”的總體思路，計劃到2020年，規(guī)劃投資150億元，分三批整體打包、集中推進湖南省28座生活垃圾焚燒發(fā)電設(shè)施建設(shè)。
2、湖南省莽山水庫PPP項目
為“三怕”問題提供了解決的方向。“三怕”指：怕雙方違約影響協(xié)議履行；怕國家政策變化影響項目收益；怕內(nèi)部矛盾影響項目建設(shè)經(jīng)營。為了解決“三怕”問題，一是要規(guī)范水利社會資本投資政策，完善PPP模式建設(shè)投資的法律體系。二是投標(biāo)聯(lián)合體成員以不超過2家為佳，避免聯(lián)合體成員過多，意見難以統(tǒng)一的問題，或因利益分配不均而產(chǎn)生矛盾影響項目建設(shè)及經(jīng)營管理。三是參照西部開發(fā)地區(qū)國家投資比例，提高對社會效益顯著、經(jīng)濟效益較差的中部地區(qū)項目法人招標(biāo)項目國家投資，扶持貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另外在確保項目安全上，由于莽山水庫授予項目公司長達44年的特許經(jīng)營權(quán)，為保證莽山水庫樞紐工程中央、省、市、縣投入資金的監(jiān)管風(fēng)險，避免監(jiān)管缺失，確保工程及資金安全，在建設(shè)經(jīng)營期間，政府應(yīng)增派董事、監(jiān)事和財務(wù)監(jiān)管人員參與項目法人的建設(shè)經(jīng)營管理。
3、金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目
金井鎮(zhèn)是國家級、省級重點鎮(zhèn)、長沙市五大重點建設(shè)的中心鎮(zhèn)之一。社會資本作為項目公司的股東，將分享項目建設(shè)帶來的紅利，并且可以通過獲得政府授予的城市基礎(chǔ)設(shè)施等其他相關(guān)項目的特許經(jīng)營權(quán)、特許開發(fā)權(quán)將分享的紅利再次投入金井鎮(zhèn)的建設(shè)發(fā)展中，這也是金井“茶鄉(xiāng)小鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)及旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目亮點所在。
總而言之，發(fā)改委發(fā)布PPP典型案例的示范價值主要體現(xiàn)在可推廣性和創(chuàng)新性。同時入選的3個案例做到了操作合規(guī)，符合近年來國家出臺的PPP相關(guān)政策規(guī)定，這是最關(guān)鍵也是最根本的。
來源：中國PPP中心
