構建透明運行機制 實現(xiàn)政采充分競爭
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發(fā)布日期：2012年01月21日
政府采購競爭機制是指在政府采購過程中，商品或服務的供應商為取得政府采購的訂單開展競爭的制度及實施保障。競爭是市場經(jīng)濟賴以發(fā)揮作用的基石，是促進經(jīng)濟活動廉潔、高效運行的推進器，在政府采購活動中是舉足輕重的一環(huán)。要進一步促進政府采購制度改革，必須構建更加公開透明的政府采購競爭機制，堅持充分的公平競爭，以約束和限制政府采購各方權力，實現(xiàn)真正的陽光采購。
競爭不充分是誘發(fā)政采領域各種問題的主因
縱觀政府采購的發(fā)展歷程，社會上對政府采購的非議也不絕于耳，普遍反映的問題集中在以下幾個方面：
政府采購價格高
市場經(jīng)濟規(guī)律清楚表明，假如允許競爭，中間環(huán)節(jié)不可能多，即便多也不可能漫天要價。在政府采購過程中，若競爭充分就會促成低價中標，若競爭不是很充分，就會促成供應商預期較高的價格也能中標。結合政府采購實踐分析，原因有四點：
1.政府采購項目吸引不了更多的供應商來參加。
政府采購是政府為滿足其政務活動，按一定標準給黨政機關、社會團體、事業(yè)單位提供必要的工作環(huán)境和物質條件的一項工作，最終目標是采購到質優(yōu)價廉的商品。但在實際操作中，由于采購金額低和批量小，對供應商投標缺乏吸引力，甚至出現(xiàn)采購供應商達不到法定三家，無法建立起一套功能齊全、信息暢通、運作規(guī)范的政府采購機制和市場競爭機制。
2.畫地為牢，參與競爭的供應商太少。
一方面，有的政府采購從維修和售后服務等角度出發(fā)，不對外地發(fā)布招標公告，外地的供應商不知招標事項，無法參與采購招投標。
另一方面，有些外地供應商雖然知道政府采購的招標事項，但出于招標規(guī)模、成本費用等多種因素的考慮，不愿參加投標，造成參加競標的單位太少。
3.供應商間串通投標。
即供應商通過“內部協(xié)商”，確定中標供應商。某供應商報出高價，而其他供應商報出更高的價格，幫助該供應商中標，這也是導致政府采購價格高的一種可能。
4.政府采購計劃的編制和執(zhí)行存在著相當大的隨意性。
實際工作中，政府采購計劃的編制和審批程序缺乏有效的約束，由于受財力限制，單位基本上無力編制細化的政府采購計劃，只能臨時追加預算。許多單位要采購什么就申報什么，只要采購資金來源有保障，能執(zhí)行規(guī)定的政府采購程序，就可以隨時隨意采購，造成了政府采購活動的盲目性和無序性，規(guī)模效益很難體現(xiàn)出來，以致政府采購零星項目采購價格偏高。
采購規(guī)則受到行政干預
采購過程中，有不少采購單位因著項目本身特殊、時間急、任務重、上級部門文件精神等種種原因申請單一來源方式采購。政府采購規(guī)則在實際的操作中受到一定的行政干預。歷史上，美國聯(lián)邦政府公共采購制度規(guī)定的采購方式曾經(jīng)主要是單一來源采購，由于這一制度缺乏競爭機制，致使政府公共采購的采購價格居高不下，預算支出過于龐大，不得不進行改變。我們應當從中吸取經(jīng)驗教訓，引以為戒。
傾向性需求影響公平采購
這分兩類情況，一類是客觀上部分采購項目采購人相關專業(yè)人員缺乏，致使采購人難以獨立科學合理提出采購需求。為此，采購人不得不請有關供應商代為編制采購需求，致使編制出的采購需求不可避免地存在傾向性，或多或少地出現(xiàn)有利于該參與編制供應商中標的條件或技術指標，排斥其他潛在供應商參與競標。而另一類則更為嚴重，即有的采購人由于對某一供應商有偏好，有意識讓其中標，就干脆由其代為提出采購需求，且暗中配合，出具有關專家證明非得采購某品牌產(chǎn)品或申明非得達到某指標要求的文件，其結果可想而之。
監(jiān)督不到位 腐敗有空間
各級采購單位的領導人中，不少人還不熟悉政府采購相關法律法規(guī)的要求，總是習慣于自己親自指揮，這樣，一些地方和部門，實際采購招標的權力，仍然保留在有關的領導手中。而廣大的人民群眾，仍然處于理論上的“主人”地位，如何真正參與政府采購和招標投標活動實現(xiàn)對各級“公仆”監(jiān)督，還是一個有待進一步解決的問題。隨著政府采購的規(guī)模不斷增長，各方勢力都千方百計地想分一杯羹。而政府采購從業(yè)隊伍中，也總有一些人抵御不了形形色色的誘惑，用手中的權力為他人謀取利益，在權錢交易的循環(huán)中徹底淪為了物質的奴隸。
公開信息 充分監(jiān)督 構建陽光透明競爭機制
問題的形成有其深層原因，而解決這些問題更需要系統(tǒng)全面的解決方案。筆者認為，可以在以下方面加以努力：
貫徹落實政采信息公開制度
政府采購信息是指與政府采購制度和實踐活動有關的所有規(guī)定、決定、公告等，包括有關政府采購的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，招標公告及各類采購方式的中標公告，供應商資格預審條件，投訴處理決定，司法裁決決定，統(tǒng)計資料等。要構建一個更加公開、透明的政府采購競爭機制，關鍵在于構建一個便捷高效的政府采購信息公開機制。
根據(jù)《政府采購法》第十一條：“政府采購的信息應當在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外?！闭少徎ǖ氖羌{稅人的錢，錢如何花、花在哪里了、社會公眾有知情權。因此政府采購信息必須公開，目的就是為了提高政府采購的透明度。政府采購信息公開是政府采購公開透明的基本要求及主要表現(xiàn)方式。
政府采購信息公開是國際慣例。實行政府采購制度的國家和地區(qū)都是通過官方指定媒體公告政府采購信息。目前，全國各級財政部門已經(jīng)分別指定了相應的政府采購信息發(fā)布媒體。只要我們堅決貫徹政府采購信息公開制度，全面及時地披露相關信息，從源頭上積極主動地把政府采購暴露在群眾監(jiān)督的“陽光”下，政府采購的公開性和透明性都不成問題。
擴大競爭范圍
競爭是市場經(jīng)濟發(fā)揮作用的重要手段，有效而充分的競爭最能激發(fā)各方的積極性，達到共贏的效果。政府采購制度改革的核心內容之一就是將競爭機制引入財政支出管理。在政府采購的過程中，建立供應商和采購代理機構的“兩個競爭機制”將更有助于促進采購代理服務質量的提高，使政府采購行為能夠更加公平，實現(xiàn)采購人、政府采購供應商、政府采購代理機構之間的相互制約和相互作用功能，在競爭中互相制約，在競爭中相互發(fā)展。
加快政府采購電子化建設
電子采購可以固化采購操作規(guī)則，限制人為干預，增強采購的透明度，降低采購成本，打破地域限制,縮短采購周期，因此，這種采購方式已成為政府采購改革的必然方向。全國各地在這方面都進行了有益的探索，取得了可喜的成績。本文重點介紹下廣東省在這方面的經(jīng)驗，以方便讀者管中窺豹。
廣東省財政廳從2009年開始在全省范圍內逐步推廣電子政府采購平臺建設，本著由省級投入、共同參與、集中處理、共同管理的原則，廣東省財政廳引入了具備雄厚開發(fā)實力的軟件公司，確保電子采購平臺的功能完備性和后續(xù)完善和升級的可持續(xù)性，向采購人、供應商等提供信息發(fā)布、網(wǎng)上交易、數(shù)據(jù)存儲及信息共享等一站式的服務。讓各個地級市在同一平臺上實現(xiàn)資源共享。
完善政府采購監(jiān)督機制
為構建更加公開透明的競爭機制，規(guī)范政府采購行為并促進廉政建設，必須實現(xiàn)內外監(jiān)督機制的有機結合，這樣才能既保證競爭的有效性，又防止政府采購中的腐敗浪費。
1.構建政府采購內部監(jiān)督機制。
這里的內部監(jiān)督機制，是指貫穿于政府采購活動始終的內部監(jiān)督機制，主要通過各參與主體間的相互監(jiān)督來實現(xiàn)，主要包括：（1）作為政府采購主管部門的各級財政部門，要嚴格日常審批管理，尤其是嚴格非招標采購方式的審批和進口產(chǎn)品采購的審批，建立招標采購文件專家論證和備案制度、采購合同制度，推行專家化驗收制度，強化政府采購預算。根據(jù)政府采購政策、原則、財政預算計劃、采購反饋信息等手段，對采購職能部門的采購執(zhí)行情況進行監(jiān)督，其中側重于對采購資金的使用以及采購程序進行監(jiān)督；（2）采購實體（各行政事業(yè)單位）根據(jù)政府采購合同、商品反饋信息等情況對供應商的履約情況進行監(jiān)督，主要側重于對所購商品進行質量監(jiān)督。
2.用好紀檢監(jiān)察、審計等外部監(jiān)督。
這里的外部監(jiān)督作用側重于事后監(jiān)督，同時能起到明顯的威懾和預防作用。其中，審計監(jiān)督主要是通過社會中介組織對政府采購事務及招投標過程進行監(jiān)督，以保證政府采購項目的公正性和有效性。而對屬于行政監(jiān)察對象的單位負責人和有關責任人，則可充分發(fā)揮監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，對其違反政府采購制度規(guī)定的行為追究責任。
從經(jīng)濟學角度講，監(jiān)督機制是通過提高相關責任人的違規(guī)風險成本或預期風險損失，以促使政府采購規(guī)則得到應有的重視和有力的執(zhí)行。在法律責任方面，采取行政責任與刑事責任相結合。對是否使用公開招標等行為主要是追究其行政責任。對明顯的違法行為則用刑法來規(guī)制。這些環(huán)環(huán)相扣的全方位、全流程的跟蹤監(jiān)督和管理機制旨在保護公平競爭的采購秩序，保證國家工作人員與供應商或者采購代理機構能夠誠實廉潔，有效抑制腐敗和促進廉政建設。
3.健全社會監(jiān)督機制。
我國《政府采購法》第三條明確規(guī)定：“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則?！薄叭痹瓌t是競爭機制得以形成的前提條件，一定要堅持，而要堅持“三公”就必須建立起多元化的信息公開披露機制。在政府采購制度的具體運行中，高度發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，客觀上接受社會輿論監(jiān)督，從而形成有效的社會監(jiān)督機制。
社會監(jiān)督機制主要借助于社會輿論力量來監(jiān)督政府采購工作，對違反政府采購管理規(guī)定的單位和個人，不僅要嚴肅處理，還要敢于公開曝光。
在監(jiān)督機制的建立完善上要注意，政府采購監(jiān)管機構是主體。在政府采購過程中的約束形式很多，涉及的部門也較龐雜。因此在諸多制約監(jiān)督部門中，應明確其主次關系，否則可能形成看似是面面俱到，一旦出現(xiàn)問題各部門又相互推諉責任的被動局面，使約束流于形式，約束機制形同虛設。政府采購監(jiān)督管理機構是國家設立的從事政府采購監(jiān)管工作的專門部門，地位尤其重要。
《政府采購法》歷來被人們稱為“陽光法案”，在該法下，政府財政性資金使用行為被公眾所知悉和監(jiān)督。而究其原因，即在于《政府采購法》所堅持的公開和透明原則，而要做到完全的公開和透明，則必須在政府采購領域貫徹充分競爭的原則。惟有堅持充分的公平競爭，才能約束和限制政府采購各方權力，使其必須公開和透明。
因此，《政府采購法》的制度設計必須體現(xiàn)競爭原則。而體現(xiàn)充分競爭原則的《政府采購協(xié)定》（GPA），應當成為我國政府采購法領域競爭規(guī)則完善所借鑒的藍本，并且在此基礎上與競爭法相協(xié)調。當今世界，已經(jīng)有越來越多的國家將《政府采購法》定位于競爭法，我們目前的政府采購競爭制度需要在“充分競爭”原則的指引下進一步完善和改進。
來源： 政府采購信息報
競爭不充分是誘發(fā)政采領域各種問題的主因
縱觀政府采購的發(fā)展歷程，社會上對政府采購的非議也不絕于耳，普遍反映的問題集中在以下幾個方面：
政府采購價格高
市場經(jīng)濟規(guī)律清楚表明，假如允許競爭，中間環(huán)節(jié)不可能多，即便多也不可能漫天要價。在政府采購過程中，若競爭充分就會促成低價中標，若競爭不是很充分，就會促成供應商預期較高的價格也能中標。結合政府采購實踐分析，原因有四點：
1.政府采購項目吸引不了更多的供應商來參加。
政府采購是政府為滿足其政務活動，按一定標準給黨政機關、社會團體、事業(yè)單位提供必要的工作環(huán)境和物質條件的一項工作，最終目標是采購到質優(yōu)價廉的商品。但在實際操作中，由于采購金額低和批量小，對供應商投標缺乏吸引力，甚至出現(xiàn)采購供應商達不到法定三家，無法建立起一套功能齊全、信息暢通、運作規(guī)范的政府采購機制和市場競爭機制。
2.畫地為牢，參與競爭的供應商太少。
一方面，有的政府采購從維修和售后服務等角度出發(fā)，不對外地發(fā)布招標公告，外地的供應商不知招標事項，無法參與采購招投標。
另一方面，有些外地供應商雖然知道政府采購的招標事項，但出于招標規(guī)模、成本費用等多種因素的考慮，不愿參加投標，造成參加競標的單位太少。
3.供應商間串通投標。
即供應商通過“內部協(xié)商”，確定中標供應商。某供應商報出高價，而其他供應商報出更高的價格，幫助該供應商中標，這也是導致政府采購價格高的一種可能。
4.政府采購計劃的編制和執(zhí)行存在著相當大的隨意性。
實際工作中，政府采購計劃的編制和審批程序缺乏有效的約束，由于受財力限制，單位基本上無力編制細化的政府采購計劃，只能臨時追加預算。許多單位要采購什么就申報什么，只要采購資金來源有保障，能執(zhí)行規(guī)定的政府采購程序，就可以隨時隨意采購，造成了政府采購活動的盲目性和無序性，規(guī)模效益很難體現(xiàn)出來，以致政府采購零星項目采購價格偏高。
采購規(guī)則受到行政干預
采購過程中，有不少采購單位因著項目本身特殊、時間急、任務重、上級部門文件精神等種種原因申請單一來源方式采購。政府采購規(guī)則在實際的操作中受到一定的行政干預。歷史上，美國聯(lián)邦政府公共采購制度規(guī)定的采購方式曾經(jīng)主要是單一來源采購，由于這一制度缺乏競爭機制，致使政府公共采購的采購價格居高不下，預算支出過于龐大，不得不進行改變。我們應當從中吸取經(jīng)驗教訓，引以為戒。
傾向性需求影響公平采購
這分兩類情況，一類是客觀上部分采購項目采購人相關專業(yè)人員缺乏，致使采購人難以獨立科學合理提出采購需求。為此，采購人不得不請有關供應商代為編制采購需求，致使編制出的采購需求不可避免地存在傾向性，或多或少地出現(xiàn)有利于該參與編制供應商中標的條件或技術指標，排斥其他潛在供應商參與競標。而另一類則更為嚴重，即有的采購人由于對某一供應商有偏好，有意識讓其中標，就干脆由其代為提出采購需求，且暗中配合，出具有關專家證明非得采購某品牌產(chǎn)品或申明非得達到某指標要求的文件，其結果可想而之。
監(jiān)督不到位 腐敗有空間
各級采購單位的領導人中，不少人還不熟悉政府采購相關法律法規(guī)的要求，總是習慣于自己親自指揮，這樣，一些地方和部門，實際采購招標的權力，仍然保留在有關的領導手中。而廣大的人民群眾，仍然處于理論上的“主人”地位，如何真正參與政府采購和招標投標活動實現(xiàn)對各級“公仆”監(jiān)督，還是一個有待進一步解決的問題。隨著政府采購的規(guī)模不斷增長，各方勢力都千方百計地想分一杯羹。而政府采購從業(yè)隊伍中，也總有一些人抵御不了形形色色的誘惑，用手中的權力為他人謀取利益，在權錢交易的循環(huán)中徹底淪為了物質的奴隸。
公開信息 充分監(jiān)督 構建陽光透明競爭機制
問題的形成有其深層原因，而解決這些問題更需要系統(tǒng)全面的解決方案。筆者認為，可以在以下方面加以努力：
貫徹落實政采信息公開制度
政府采購信息是指與政府采購制度和實踐活動有關的所有規(guī)定、決定、公告等，包括有關政府采購的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策，招標公告及各類采購方式的中標公告，供應商資格預審條件，投訴處理決定，司法裁決決定，統(tǒng)計資料等。要構建一個更加公開、透明的政府采購競爭機制，關鍵在于構建一個便捷高效的政府采購信息公開機制。
根據(jù)《政府采購法》第十一條：“政府采購的信息應當在政府采購監(jiān)督管理部門指定的媒體上及時向社會公開發(fā)布，但涉及商業(yè)秘密的除外?！闭少徎ǖ氖羌{稅人的錢，錢如何花、花在哪里了、社會公眾有知情權。因此政府采購信息必須公開，目的就是為了提高政府采購的透明度。政府采購信息公開是政府采購公開透明的基本要求及主要表現(xiàn)方式。
政府采購信息公開是國際慣例。實行政府采購制度的國家和地區(qū)都是通過官方指定媒體公告政府采購信息。目前，全國各級財政部門已經(jīng)分別指定了相應的政府采購信息發(fā)布媒體。只要我們堅決貫徹政府采購信息公開制度，全面及時地披露相關信息，從源頭上積極主動地把政府采購暴露在群眾監(jiān)督的“陽光”下，政府采購的公開性和透明性都不成問題。
擴大競爭范圍
競爭是市場經(jīng)濟發(fā)揮作用的重要手段，有效而充分的競爭最能激發(fā)各方的積極性，達到共贏的效果。政府采購制度改革的核心內容之一就是將競爭機制引入財政支出管理。在政府采購的過程中，建立供應商和采購代理機構的“兩個競爭機制”將更有助于促進采購代理服務質量的提高，使政府采購行為能夠更加公平，實現(xiàn)采購人、政府采購供應商、政府采購代理機構之間的相互制約和相互作用功能，在競爭中互相制約，在競爭中相互發(fā)展。
加快政府采購電子化建設
電子采購可以固化采購操作規(guī)則，限制人為干預，增強采購的透明度，降低采購成本，打破地域限制,縮短采購周期，因此，這種采購方式已成為政府采購改革的必然方向。全國各地在這方面都進行了有益的探索，取得了可喜的成績。本文重點介紹下廣東省在這方面的經(jīng)驗，以方便讀者管中窺豹。
廣東省財政廳從2009年開始在全省范圍內逐步推廣電子政府采購平臺建設，本著由省級投入、共同參與、集中處理、共同管理的原則，廣東省財政廳引入了具備雄厚開發(fā)實力的軟件公司，確保電子采購平臺的功能完備性和后續(xù)完善和升級的可持續(xù)性，向采購人、供應商等提供信息發(fā)布、網(wǎng)上交易、數(shù)據(jù)存儲及信息共享等一站式的服務。讓各個地級市在同一平臺上實現(xiàn)資源共享。
完善政府采購監(jiān)督機制
為構建更加公開透明的競爭機制，規(guī)范政府采購行為并促進廉政建設，必須實現(xiàn)內外監(jiān)督機制的有機結合，這樣才能既保證競爭的有效性，又防止政府采購中的腐敗浪費。
1.構建政府采購內部監(jiān)督機制。
這里的內部監(jiān)督機制，是指貫穿于政府采購活動始終的內部監(jiān)督機制，主要通過各參與主體間的相互監(jiān)督來實現(xiàn)，主要包括：（1）作為政府采購主管部門的各級財政部門，要嚴格日常審批管理，尤其是嚴格非招標采購方式的審批和進口產(chǎn)品采購的審批，建立招標采購文件專家論證和備案制度、采購合同制度，推行專家化驗收制度，強化政府采購預算。根據(jù)政府采購政策、原則、財政預算計劃、采購反饋信息等手段，對采購職能部門的采購執(zhí)行情況進行監(jiān)督，其中側重于對采購資金的使用以及采購程序進行監(jiān)督；（2）采購實體（各行政事業(yè)單位）根據(jù)政府采購合同、商品反饋信息等情況對供應商的履約情況進行監(jiān)督，主要側重于對所購商品進行質量監(jiān)督。
2.用好紀檢監(jiān)察、審計等外部監(jiān)督。
這里的外部監(jiān)督作用側重于事后監(jiān)督，同時能起到明顯的威懾和預防作用。其中，審計監(jiān)督主要是通過社會中介組織對政府采購事務及招投標過程進行監(jiān)督，以保證政府采購項目的公正性和有效性。而對屬于行政監(jiān)察對象的單位負責人和有關責任人，則可充分發(fā)揮監(jiān)察部門的監(jiān)督作用，對其違反政府采購制度規(guī)定的行為追究責任。
從經(jīng)濟學角度講，監(jiān)督機制是通過提高相關責任人的違規(guī)風險成本或預期風險損失，以促使政府采購規(guī)則得到應有的重視和有力的執(zhí)行。在法律責任方面，采取行政責任與刑事責任相結合。對是否使用公開招標等行為主要是追究其行政責任。對明顯的違法行為則用刑法來規(guī)制。這些環(huán)環(huán)相扣的全方位、全流程的跟蹤監(jiān)督和管理機制旨在保護公平競爭的采購秩序，保證國家工作人員與供應商或者采購代理機構能夠誠實廉潔，有效抑制腐敗和促進廉政建設。
3.健全社會監(jiān)督機制。
我國《政府采購法》第三條明確規(guī)定：“政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則?！薄叭痹瓌t是競爭機制得以形成的前提條件，一定要堅持，而要堅持“三公”就必須建立起多元化的信息公開披露機制。在政府采購制度的具體運行中，高度發(fā)揮新聞媒體的傳播作用，客觀上接受社會輿論監(jiān)督，從而形成有效的社會監(jiān)督機制。
社會監(jiān)督機制主要借助于社會輿論力量來監(jiān)督政府采購工作，對違反政府采購管理規(guī)定的單位和個人，不僅要嚴肅處理，還要敢于公開曝光。
在監(jiān)督機制的建立完善上要注意，政府采購監(jiān)管機構是主體。在政府采購過程中的約束形式很多，涉及的部門也較龐雜。因此在諸多制約監(jiān)督部門中，應明確其主次關系，否則可能形成看似是面面俱到，一旦出現(xiàn)問題各部門又相互推諉責任的被動局面，使約束流于形式，約束機制形同虛設。政府采購監(jiān)督管理機構是國家設立的從事政府采購監(jiān)管工作的專門部門，地位尤其重要。
《政府采購法》歷來被人們稱為“陽光法案”，在該法下，政府財政性資金使用行為被公眾所知悉和監(jiān)督。而究其原因，即在于《政府采購法》所堅持的公開和透明原則，而要做到完全的公開和透明，則必須在政府采購領域貫徹充分競爭的原則。惟有堅持充分的公平競爭，才能約束和限制政府采購各方權力，使其必須公開和透明。
因此，《政府采購法》的制度設計必須體現(xiàn)競爭原則。而體現(xiàn)充分競爭原則的《政府采購協(xié)定》（GPA），應當成為我國政府采購法領域競爭規(guī)則完善所借鑒的藍本，并且在此基礎上與競爭法相協(xié)調。當今世界，已經(jīng)有越來越多的國家將《政府采購法》定位于競爭法，我們目前的政府采購競爭制度需要在“充分競爭”原則的指引下進一步完善和改進。
來源： 政府采購信息報
