串標(biāo)行為認(rèn)定及治理初探
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發(fā)布日期：2011年08月01日
摘 要：串標(biāo)即“串通投標(biāo)”，主要表現(xiàn)為投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)、招標(biāo)人與投標(biāo)人之間相互串通投標(biāo)兩種形式。串標(biāo)是當(dāng)前招投標(biāo)領(lǐng)域存在的突出問題之一。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，自2004年以來，串標(biāo)案件占廣州市招投標(biāo)違法違規(guī)案件的比例高達(dá)69%。串標(biāo)嚴(yán)重擾亂了建筑市場，危害性很大，必須予以禁止。然而，串標(biāo)行為存在隱蔽性強、識別判定難、治理難的問題。本文總結(jié)了當(dāng)前串標(biāo)行為認(rèn)定的工作實踐，在理論方面做了一定探索，并提出了防治串標(biāo)行為的若干政策建議。
關(guān)鍵詞：串標(biāo) 認(rèn)定 治理
一、近年來各地關(guān)于串標(biāo)認(rèn)定工作的實踐探索
近年來，湖北省、重慶市、深圳市、青島市、江蘇省啟東市、湖北省鄂州市、枝江市、安徽省蕪湖市、黃山市、陜西省寶雞市等部分省市在《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》的基礎(chǔ)上對串標(biāo)認(rèn)定作出了積極的實踐，其特點歸納如下：
（一）大部分對串標(biāo)行為的認(rèn)定權(quán)限和程序作出了明確規(guī)范
如《青島市建設(shè)工程項目串通投標(biāo)行為認(rèn)定辦法（試行）》將串通投標(biāo)行為的認(rèn)定分為建設(shè)行政主管部門直接認(rèn)定和評標(biāo)委員會認(rèn)定兩種。串通投標(biāo)行為的認(rèn)定程序可以依照利害關(guān)系當(dāng)事人的投訴舉報啟動，或者由評標(biāo)委員會、行政主管部門依照職責(zé)權(quán)限啟動。評標(biāo)委員會依照職責(zé)權(quán)限認(rèn)定串通投標(biāo)行為，應(yīng)當(dāng)出具書面情況說明。建設(shè)行政主管部門對評標(biāo)委員會認(rèn)定串通投標(biāo)行為的程序予以監(jiān)督，并對認(rèn)定結(jié)論予以審核確認(rèn)。建設(shè)行政主管部門認(rèn)定串通投標(biāo)行為的，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)業(yè)務(wù)人員組成不少于三人的審查小組，對涉嫌構(gòu)成串通投標(biāo)的行為進(jìn)行核查認(rèn)定。還如《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于加強建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理若干規(guī)定的通知》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，經(jīng)評標(biāo)委員會集體表決后認(rèn)定，作串通投標(biāo)處理，并提請建設(shè)行政主管部門或者有關(guān)行政管理部門依法做出處罰……建設(shè)行政主管部門或者有關(guān)行政管理部門發(fā)現(xiàn)前款所述情形的，可直接認(rèn)定投標(biāo)人的圍標(biāo)串標(biāo)行為，并依法作出處罰?！?
（二）對《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》列出的九種串標(biāo)行為做了補充說明
如《重慶市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)中串通投標(biāo)及無故放棄中標(biāo)認(rèn)定和處理暫行辦法》第四條提出，“建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動中有下列情形之一的，應(yīng)認(rèn)定為串通投標(biāo)行為：（一）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）在規(guī)定的開標(biāo)時間前開啟投標(biāo)文件，并將投標(biāo)信息傳遞給該項目的其他投標(biāo)人；（二）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）在規(guī)定的提交投標(biāo)文件截止時間后，協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件、更改報價；（三）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）泄露標(biāo)底、資格預(yù)審委員會或評標(biāo)委員會成員名單，泄露投標(biāo)人名稱、數(shù)量或聯(lián)系方式等應(yīng)當(dāng)保密的事項；（四）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）在招標(biāo)投標(biāo)期間與投標(biāo)人就該招標(biāo)項目進(jìn)行實質(zhì)性談判，或投標(biāo)人與招標(biāo)人商定壓低或者抬高標(biāo)價，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或者招標(biāo)人額外補償；（五）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）在評標(biāo)結(jié)束前預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人，或在招標(biāo)文件中設(shè)定明顯傾向性條款，或向評標(biāo)委員會進(jìn)行傾向性引導(dǎo)評標(biāo)；（六）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）為招標(biāo)項目的投標(biāo)人提供影響公平競爭的投標(biāo)咨詢服務(wù)；（七）投標(biāo)人與投標(biāo)人之間相互約定，一致抬高或者壓低投標(biāo)報價；（八）投標(biāo)人與投標(biāo)人之間相互約定，在招標(biāo)項目中輪流以高價位或者低價位中標(biāo)；（九）投標(biāo)人與投標(biāo)人之間先進(jìn)行內(nèi)部競價，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參加投標(biāo)；……”。
（三）除了上述九種行為表現(xiàn)外，對其它可認(rèn)定串標(biāo)行為作出了具體規(guī)定
由建設(shè)行政部門直接認(rèn)定的串標(biāo)行為有：（一）招標(biāo)人與投標(biāo)人或兩個以上投標(biāo)人委托同一家造價咨詢公司或代理機構(gòu)或同一人員提供咨詢或代理服務(wù)的；（二）招標(biāo)人（招標(biāo)代理）組織投標(biāo)人串通投標(biāo)或招標(biāo)人（招標(biāo)代理）為投標(biāo)人制作投標(biāo)資料的；（三）招標(biāo)人（招標(biāo)代理）與投標(biāo)人或投標(biāo)人之間約定給予未中標(biāo)的其他投標(biāo)人以費用補償?shù)?；（四）不同投?biāo)人使用同一人或者同一單位的資金交納投標(biāo)保證金或者互作投標(biāo)擔(dān)保；（五）不同投標(biāo)人委托同一人辦理投標(biāo)事務(wù)（同一人攜帶兩家及以上投標(biāo)人的企業(yè)資料參與投標(biāo)報名、資格預(yù)審、答疑、交納投標(biāo)保證金、開標(biāo)的；同一人領(lǐng)取兩家及以上投標(biāo)人投標(biāo)資料或退還投標(biāo)保證金的）；（六）不同投標(biāo)人的法定代表人、委托代理人、項目經(jīng)理、項目總監(jiān)、項目負(fù)責(zé)人等由同一個單位繳納社會保險的（不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項目管理人員出現(xiàn)同一人）；（七）消極投標(biāo)者（投標(biāo)文件粗制濫造或報價奇高奇低者或投標(biāo)時出現(xiàn)明顯錯誤而廢標(biāo)的；不繳納投標(biāo)保證金，故意制造廢標(biāo)或使投標(biāo)無效的；中標(biāo)后無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)結(jié)果的）；（八）中標(biāo)人同時以“協(xié)作費”或“協(xié)調(diào)費”的名義分別轉(zhuǎn)出相同數(shù)額的款項給予幾個投標(biāo)人；（九）行政主管部門依法認(rèn)定的其他串通投標(biāo)行為。
由評標(biāo)委員會核查認(rèn)定的串標(biāo)行為有：（一）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容出現(xiàn)非正常一致，或者報價細(xì)目呈明顯相同規(guī)律性變化；（二）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件錯、漏之處一致的；（三）總報價相近，但其中各項報價不合理、沒有合理的解釋或者沒有成本分析、亂調(diào)亂壓的；（四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者同一個人編制的；（五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件中，項目班子成員出現(xiàn)同一人的；（六）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝的；（七）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一臺電腦編制或同一臺附屬設(shè)備打印，或投標(biāo)預(yù)算用同一個預(yù)算編制軟件密碼鎖制作的；（八）不同投標(biāo)人聘請同一個人為其投標(biāo)提供技術(shù)或者經(jīng)濟(jì)咨詢服務(wù)的（招標(biāo)工程本身要求采用專有技術(shù)的除外）；（九）評標(biāo)委員會依法認(rèn)定的其他串通投標(biāo)情形。
總體而言，以上規(guī)定主要從投標(biāo)人報名審查、投標(biāo)文件評審、企業(yè)帳戶核對等方面去發(fā)現(xiàn)和調(diào)查串通投標(biāo)行為。然而從目前來看，這些措施并不能實質(zhì)性地解決問題，只要投標(biāo)人在編制投標(biāo)文件等細(xì)節(jié)方面稍加注意就可通過評審。
二、串標(biāo)認(rèn)定問題理論初探
按目前方式，認(rèn)定串標(biāo)與否需要確鑿證據(jù)。而一般情況下，收集這種證據(jù)很難，只要當(dāng)事人之間不發(fā)生內(nèi)訌，真正被依法查處的案例寥寥無幾。因此，串標(biāo)認(rèn)定十分需要理論創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。
（一）指導(dǎo)思想需要創(chuàng)新
中國土木工程學(xué)會建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)研究分會曾提出如下建議：“建議政府主管部門按照有關(guān)法律法規(guī)精神，結(jié)合工程建設(shè)招投標(biāo)實際，進(jìn)一步明確和規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域串通投標(biāo)行為的證據(jù)認(rèn)定條件，改變過去的‘口供證據(jù)為主定性’為‘間接證據(jù)綜合定性’，便于行政監(jiān)督部門有效利用行政手段，及時制裁串通投標(biāo)行為……”
筆者對此也深有同感。在串標(biāo)認(rèn)定方面，法學(xué)界推崇的“無罪推定”、“誰主張誰舉證”難以滿足實際監(jiān)管的需要。事實上，“無罪推定”（要控告某人有罪，必須要求足夠的證據(jù)）在很多方面是失靈的，如著名的美國辛普森案，如假球和黑哨的識別和治理，還如基金“老鼠倉”問題等。如盲目推行“無罪推定”，將會由于放過了更多的壞人而使得所有的好人都受到壞人的嚴(yán)重威脅。如果串標(biāo)行為總能“過關(guān)”，那么就會有更多的人參與其中。就如鄧小平同志所言“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?
科學(xué)的方法應(yīng)當(dāng)是具體情況具體分析，除以上各地規(guī)定的可以直接認(rèn)定的事實外，在沒有異常的情況下，適用無罪推定，在有異常但是沒有直接證據(jù)的情況下，應(yīng)當(dāng)適用有罪推定，引入“舉證倒置”，即由被懷疑方證明自己的清白。至于如何判斷異常與否，除不斷總結(jié)實際經(jīng)驗、制訂更具操作性的認(rèn)定方法外，還可使用概率論、模糊數(shù)學(xué)等創(chuàng)建數(shù)學(xué)模型，引進(jìn)科學(xué)思維或許能開辟出一條新路。
（二）需加快引入計算機自動評標(biāo)系統(tǒng)
實行工程量清單報價以來，業(yè)界一直希望能運用一種客觀公正、科學(xué)快捷的評標(biāo)工具，來幫助評標(biāo)委員會進(jìn)行評標(biāo)，以遏制串標(biāo)行為。在此方面，加快引入計算機自動評標(biāo)系統(tǒng)是大勢所趨。
據(jù)悉，深圳市建設(shè)局工程交易中心、北京筑龍信息技術(shù)公司聯(lián)合開發(fā)了“CTSC建設(shè)工程自動評標(biāo)軟件”，于2008年8月開始試運行，取得明顯成效。該系統(tǒng)根據(jù)“不同樣本選擇策略，對所有數(shù)據(jù)求期望值偏差”的原理構(gòu)造了自動評標(biāo)模型，以商務(wù)標(biāo)自動評審為核心，以電子標(biāo)書制作系統(tǒng)和招標(biāo)文件備案系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以CA數(shù)字證書為安全保障工具，實現(xiàn)商務(wù)標(biāo)的自動評審、技術(shù)標(biāo)的輔助評審、資信標(biāo)自動（或輔助）評審。和傳統(tǒng)評標(biāo)相比有若干優(yōu)勢：減少專家主觀因素對評標(biāo)結(jié)果干擾，降低專家自由裁量權(quán)；通過代碼識別、標(biāo)書編制機器特征檢查、雷同性分析等手段捕獲圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象；通過對清單報價數(shù)據(jù)一致性檢查、不平衡報價分析、雷同性分析等清標(biāo)措施，提高評標(biāo)質(zhì)量；通過設(shè)置上、下限，遏制抬標(biāo)和惡意低價中標(biāo)現(xiàn)象；通過選擇科學(xué)的數(shù)學(xué)模型，選擇合適的中標(biāo)人，達(dá)到擇優(yōu)的目的。
2009年4月，由寶華招標(biāo)和寶信軟件項目團(tuán)隊研發(fā)的上海寶鋼全流程網(wǎng)上招標(biāo)平臺二期順利上線試運行。該系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)智能化評審，大大提高評標(biāo)工作的質(zhì)量和效率，從技術(shù)手段上實現(xiàn)了對投標(biāo)人不平衡報價的快速甄別，有利于發(fā)現(xiàn)圍標(biāo)、陪標(biāo)、串標(biāo)行為。
三、串標(biāo)行為源頭治理的措施建議
（一）改革招投標(biāo)程序和方式，使之“不能做”
可以借鑒廈門市等地的“背靠背”經(jīng)驗，要求嚴(yán)格遵守保密紀(jì)律，堵住串通投標(biāo)的“信息源”，降低串標(biāo)的可能性：一是取消投標(biāo)報名，發(fā)售招標(biāo)文件不必提交任何證明、實行不記名制度；二是取消集中組織招標(biāo)答疑、踏勘現(xiàn)場，在招標(biāo)公告、招標(biāo)文件中必須明確告知工程概況，工程地點、周邊環(huán)境、現(xiàn)場狀況、招標(biāo)條件、投標(biāo)條件，并告知投標(biāo)人在一定時限內(nèi)提出對投標(biāo)文件和現(xiàn)場狀況的質(zhì)疑，招標(biāo)人將在什么時間什么媒體公布對投標(biāo)人疑問的答復(fù)，一般實行網(wǎng)上答疑制度；三是取消資格預(yù)審，只有達(dá)到3000萬元以上規(guī)模以及少數(shù)技術(shù)復(fù)雜的工程可以對投標(biāo)人提出類似工程業(yè)績要求，并實行資格后審，其他項目只要有相應(yīng)資質(zhì)就可參加投標(biāo)，不得設(shè)置其他任何附加條件；四是資格審查內(nèi)容盡量簡化，資格后審評審委員會與評標(biāo)委員會分離；五是全面推行招標(biāo)公告、招標(biāo)文件統(tǒng)一范本，最大限度消除人為設(shè)置投標(biāo)“陷阱”，搞“對號入座”的現(xiàn)象；六是有關(guān)招投標(biāo)活動不強制投標(biāo)人參加；七是完善有形市場功能，建立評標(biāo)專家網(wǎng)上抽取、電話語音通知及封閉評標(biāo)等系統(tǒng)。
另外，必須嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定組成評標(biāo)委員會。其中，政府投資項目的評標(biāo)委員會中招標(biāo)人代表原則上不得超過一名，在1～2年內(nèi)評標(biāo)委員會應(yīng)完全由隨機抽取的專家組成。應(yīng)隨著工程技術(shù)復(fù)雜性和投資量增加而相應(yīng)增加專家數(shù)量，并且相應(yīng)增加造價專業(yè)評委的數(shù)量，應(yīng)不少于1/2，最少為3名。
（二）加大串標(biāo)成本、降低其預(yù)期收益，使之“不愿做”
首先，擴大招標(biāo)信息發(fā)布面，降低投標(biāo)成本和費用，讓更多的潛在投標(biāo)人參與競爭。招標(biāo)公告發(fā)布時間一般不得少于五個工作日。要配合計算機自動評標(biāo)系統(tǒng)的運用，盡快全面推行電子招標(biāo)文件和電子投標(biāo)文件。規(guī)范招標(biāo)文件按工本取費標(biāo)準(zhǔn)。
其次，規(guī)范投標(biāo)保證金繳交管理。按目前的法律規(guī)定，投標(biāo)保證金一般按照不高于項目概算金額2%收取，但最高不得超過人民幣80萬元。此規(guī)定已執(zhí)行近10年，應(yīng)適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，增加投標(biāo)人串標(biāo)或者資質(zhì)掛靠的成本。還可借鑒江蘇省啟東市的做法，投標(biāo)人提交的投標(biāo)保證金在中標(biāo)后轉(zhuǎn)為信譽保證金，在中標(biāo)單位進(jìn)場施工一個月后，經(jīng)業(yè)主確認(rèn)中標(biāo)人沒有違約的，信譽保證金方可退還。
再次，與國際慣例接軌，對一般性工程建設(shè)項目統(tǒng)一實行經(jīng)評審的最低投標(biāo)價中標(biāo)。在實際工作中，招標(biāo)人要設(shè)置一個攔標(biāo)價，以免投標(biāo)報價超過工程概算或預(yù)算，所有投標(biāo)人的投標(biāo)報價均不得超過該報價。盡管合理最低價法可能產(chǎn)生這樣那樣的問題，但是和其他評標(biāo)方法相比，有減少人為因素、利于遏制串通投標(biāo)行為等種種優(yōu)點。為防范盲目壓價、偷工減料、工程糾紛等問題，關(guān)鍵要落實提高設(shè)計質(zhì)量、核準(zhǔn)工程量清單、完善評標(biāo)程序、增加履約保證金、推行工程擔(dān)保、嚴(yán)格工程簽證、嚴(yán)格合同管理、嚴(yán)格現(xiàn)場監(jiān)督等一系列措施。
要推行中標(biāo)公示期招標(biāo)人實地考察制度。對規(guī)模較大的工程，招標(biāo)人在中標(biāo)公示期間，可對中標(biāo)候選人進(jìn)行實地考察，主要考察其是否具備履約能力，在投標(biāo)時提供的業(yè)績證明材料是否屬實，項目班子成員有無在建工程等。
（三）加強法制、誠信建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)管，使之“不敢做”
雖然串通投標(biāo)罪已列為刑法約束范圍，但有關(guān)法規(guī)體系仍存在不配套、不細(xì)致和不完善的問題，需要及時修訂完善。如《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條對串通投標(biāo)行為的處罰偏輕，操作起來人為掌握的空間大；再如，應(yīng)明確規(guī)定處罰對象是所有參與串通投標(biāo)的單位，即使串通不成也要受到處罰；又如，規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照”，但“情節(jié)嚴(yán)重”沒有定量標(biāo)準(zhǔn)。
要切實加強招投標(biāo)監(jiān)管。一是加強招投標(biāo)過程的監(jiān)管。充分運用科技手段加強實時監(jiān)督。二是加強工程項目標(biāo)后監(jiān)管。對中標(biāo)項目合同備案、施工現(xiàn)場進(jìn)行動態(tài)跟蹤檢查，主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況，中標(biāo)單位現(xiàn)場到位人員與投標(biāo)承諾的人員是否一致，檢查工程款的支付和流向。三是加強對業(yè)主單位和招標(biāo)代理機構(gòu)的監(jiān)管。只要代理機構(gòu)堅持原則，招標(biāo)人和投標(biāo)人串標(biāo)就難以得逞。要嚴(yán)格控制代理機構(gòu)的審批，加強行業(yè)管理和自律，使代理機構(gòu)不愿迎合少數(shù)招標(biāo)人的要求而丟掉飯碗。對于業(yè)主和代理機構(gòu)串通編制不合法、不公正的招標(biāo)公告及招標(biāo)文件，設(shè)置投標(biāo)“陷阱”或搞“對號入座”的，或編制不合格的回標(biāo)分析報告的，要依法嚴(yán)肅處理。
應(yīng)該加大懲戒力度。如對參與違法違規(guī)活動的直接責(zé)任人，及時限制或取締相關(guān)資質(zhì)，并視情節(jié)追究個人法律責(zé)任。對參與串通投標(biāo)活動的相關(guān)企業(yè)，除依法追究法律責(zé)任外，限制或停止該企業(yè)在當(dāng)?shù)氐氖袌鼋?jīng)營活動。對主動檢舉揭發(fā)參與串通投標(biāo)的單位和個人，實行免責(zé)并獎勵制。違法違規(guī)行為除納入誠信體系外，一律公開曝光。（作者：上海市青浦區(qū)建設(shè)和交通委員會 余 翔）
來源：中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會網(wǎng)站
關(guān)鍵詞：串標(biāo) 認(rèn)定 治理
一、近年來各地關(guān)于串標(biāo)認(rèn)定工作的實踐探索
近年來，湖北省、重慶市、深圳市、青島市、江蘇省啟東市、湖北省鄂州市、枝江市、安徽省蕪湖市、黃山市、陜西省寶雞市等部分省市在《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》的基礎(chǔ)上對串標(biāo)認(rèn)定作出了積極的實踐，其特點歸納如下：
（一）大部分對串標(biāo)行為的認(rèn)定權(quán)限和程序作出了明確規(guī)范
如《青島市建設(shè)工程項目串通投標(biāo)行為認(rèn)定辦法（試行）》將串通投標(biāo)行為的認(rèn)定分為建設(shè)行政主管部門直接認(rèn)定和評標(biāo)委員會認(rèn)定兩種。串通投標(biāo)行為的認(rèn)定程序可以依照利害關(guān)系當(dāng)事人的投訴舉報啟動，或者由評標(biāo)委員會、行政主管部門依照職責(zé)權(quán)限啟動。評標(biāo)委員會依照職責(zé)權(quán)限認(rèn)定串通投標(biāo)行為，應(yīng)當(dāng)出具書面情況說明。建設(shè)行政主管部門對評標(biāo)委員會認(rèn)定串通投標(biāo)行為的程序予以監(jiān)督，并對認(rèn)定結(jié)論予以審核確認(rèn)。建設(shè)行政主管部門認(rèn)定串通投標(biāo)行為的，應(yīng)當(dāng)由相關(guān)業(yè)務(wù)人員組成不少于三人的審查小組，對涉嫌構(gòu)成串通投標(biāo)的行為進(jìn)行核查認(rèn)定。還如《深圳市人民政府印發(fā)關(guān)于加強建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理若干規(guī)定的通知》第五十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，經(jīng)評標(biāo)委員會集體表決后認(rèn)定，作串通投標(biāo)處理，并提請建設(shè)行政主管部門或者有關(guān)行政管理部門依法做出處罰……建設(shè)行政主管部門或者有關(guān)行政管理部門發(fā)現(xiàn)前款所述情形的，可直接認(rèn)定投標(biāo)人的圍標(biāo)串標(biāo)行為，并依法作出處罰?！?
（二）對《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》列出的九種串標(biāo)行為做了補充說明
如《重慶市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)中串通投標(biāo)及無故放棄中標(biāo)認(rèn)定和處理暫行辦法》第四條提出，“建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)活動中有下列情形之一的，應(yīng)認(rèn)定為串通投標(biāo)行為：（一）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）在規(guī)定的開標(biāo)時間前開啟投標(biāo)文件，并將投標(biāo)信息傳遞給該項目的其他投標(biāo)人；（二）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）在規(guī)定的提交投標(biāo)文件截止時間后，協(xié)助投標(biāo)人撤換投標(biāo)文件、更改報價；（三）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）泄露標(biāo)底、資格預(yù)審委員會或評標(biāo)委員會成員名單，泄露投標(biāo)人名稱、數(shù)量或聯(lián)系方式等應(yīng)當(dāng)保密的事項；（四）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）在招標(biāo)投標(biāo)期間與投標(biāo)人就該招標(biāo)項目進(jìn)行實質(zhì)性談判，或投標(biāo)人與招標(biāo)人商定壓低或者抬高標(biāo)價，中標(biāo)后再給投標(biāo)人或者招標(biāo)人額外補償；（五）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）在評標(biāo)結(jié)束前預(yù)先內(nèi)定中標(biāo)人，或在招標(biāo)文件中設(shè)定明顯傾向性條款，或向評標(biāo)委員會進(jìn)行傾向性引導(dǎo)評標(biāo)；（六）招標(biāo)人（或招標(biāo)代理機構(gòu)）為招標(biāo)項目的投標(biāo)人提供影響公平競爭的投標(biāo)咨詢服務(wù)；（七）投標(biāo)人與投標(biāo)人之間相互約定，一致抬高或者壓低投標(biāo)報價；（八）投標(biāo)人與投標(biāo)人之間相互約定，在招標(biāo)項目中輪流以高價位或者低價位中標(biāo)；（九）投標(biāo)人與投標(biāo)人之間先進(jìn)行內(nèi)部競價，內(nèi)定中標(biāo)人，然后再參加投標(biāo)；……”。
（三）除了上述九種行為表現(xiàn)外，對其它可認(rèn)定串標(biāo)行為作出了具體規(guī)定
由建設(shè)行政部門直接認(rèn)定的串標(biāo)行為有：（一）招標(biāo)人與投標(biāo)人或兩個以上投標(biāo)人委托同一家造價咨詢公司或代理機構(gòu)或同一人員提供咨詢或代理服務(wù)的；（二）招標(biāo)人（招標(biāo)代理）組織投標(biāo)人串通投標(biāo)或招標(biāo)人（招標(biāo)代理）為投標(biāo)人制作投標(biāo)資料的；（三）招標(biāo)人（招標(biāo)代理）與投標(biāo)人或投標(biāo)人之間約定給予未中標(biāo)的其他投標(biāo)人以費用補償?shù)?；（四）不同投?biāo)人使用同一人或者同一單位的資金交納投標(biāo)保證金或者互作投標(biāo)擔(dān)保；（五）不同投標(biāo)人委托同一人辦理投標(biāo)事務(wù)（同一人攜帶兩家及以上投標(biāo)人的企業(yè)資料參與投標(biāo)報名、資格預(yù)審、答疑、交納投標(biāo)保證金、開標(biāo)的；同一人領(lǐng)取兩家及以上投標(biāo)人投標(biāo)資料或退還投標(biāo)保證金的）；（六）不同投標(biāo)人的法定代表人、委托代理人、項目經(jīng)理、項目總監(jiān)、項目負(fù)責(zé)人等由同一個單位繳納社會保險的（不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件載明的項目管理人員出現(xiàn)同一人）；（七）消極投標(biāo)者（投標(biāo)文件粗制濫造或報價奇高奇低者或投標(biāo)時出現(xiàn)明顯錯誤而廢標(biāo)的；不繳納投標(biāo)保證金，故意制造廢標(biāo)或使投標(biāo)無效的；中標(biāo)后無正當(dāng)理由放棄中標(biāo)結(jié)果的）；（八）中標(biāo)人同時以“協(xié)作費”或“協(xié)調(diào)費”的名義分別轉(zhuǎn)出相同數(shù)額的款項給予幾個投標(biāo)人；（九）行政主管部門依法認(rèn)定的其他串通投標(biāo)行為。
由評標(biāo)委員會核查認(rèn)定的串標(biāo)行為有：（一）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容出現(xiàn)非正常一致，或者報價細(xì)目呈明顯相同規(guī)律性變化；（二）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件錯、漏之處一致的；（三）總報價相近，但其中各項報價不合理、沒有合理的解釋或者沒有成本分析、亂調(diào)亂壓的；（四）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一單位或者同一個人編制的；（五）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件中，項目班子成員出現(xiàn)同一人的；（六）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件相互混裝的；（七）不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件由同一臺電腦編制或同一臺附屬設(shè)備打印，或投標(biāo)預(yù)算用同一個預(yù)算編制軟件密碼鎖制作的；（八）不同投標(biāo)人聘請同一個人為其投標(biāo)提供技術(shù)或者經(jīng)濟(jì)咨詢服務(wù)的（招標(biāo)工程本身要求采用專有技術(shù)的除外）；（九）評標(biāo)委員會依法認(rèn)定的其他串通投標(biāo)情形。
總體而言，以上規(guī)定主要從投標(biāo)人報名審查、投標(biāo)文件評審、企業(yè)帳戶核對等方面去發(fā)現(xiàn)和調(diào)查串通投標(biāo)行為。然而從目前來看，這些措施并不能實質(zhì)性地解決問題，只要投標(biāo)人在編制投標(biāo)文件等細(xì)節(jié)方面稍加注意就可通過評審。
二、串標(biāo)認(rèn)定問題理論初探
按目前方式，認(rèn)定串標(biāo)與否需要確鑿證據(jù)。而一般情況下，收集這種證據(jù)很難，只要當(dāng)事人之間不發(fā)生內(nèi)訌，真正被依法查處的案例寥寥無幾。因此，串標(biāo)認(rèn)定十分需要理論創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。
（一）指導(dǎo)思想需要創(chuàng)新
中國土木工程學(xué)會建筑市場與招標(biāo)投標(biāo)研究分會曾提出如下建議：“建議政府主管部門按照有關(guān)法律法規(guī)精神，結(jié)合工程建設(shè)招投標(biāo)實際，進(jìn)一步明確和規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域串通投標(biāo)行為的證據(jù)認(rèn)定條件，改變過去的‘口供證據(jù)為主定性’為‘間接證據(jù)綜合定性’，便于行政監(jiān)督部門有效利用行政手段，及時制裁串通投標(biāo)行為……”
筆者對此也深有同感。在串標(biāo)認(rèn)定方面，法學(xué)界推崇的“無罪推定”、“誰主張誰舉證”難以滿足實際監(jiān)管的需要。事實上，“無罪推定”（要控告某人有罪，必須要求足夠的證據(jù)）在很多方面是失靈的，如著名的美國辛普森案，如假球和黑哨的識別和治理，還如基金“老鼠倉”問題等。如盲目推行“無罪推定”，將會由于放過了更多的壞人而使得所有的好人都受到壞人的嚴(yán)重威脅。如果串標(biāo)行為總能“過關(guān)”，那么就會有更多的人參與其中。就如鄧小平同志所言“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗薄?
科學(xué)的方法應(yīng)當(dāng)是具體情況具體分析，除以上各地規(guī)定的可以直接認(rèn)定的事實外，在沒有異常的情況下，適用無罪推定，在有異常但是沒有直接證據(jù)的情況下，應(yīng)當(dāng)適用有罪推定，引入“舉證倒置”，即由被懷疑方證明自己的清白。至于如何判斷異常與否，除不斷總結(jié)實際經(jīng)驗、制訂更具操作性的認(rèn)定方法外，還可使用概率論、模糊數(shù)學(xué)等創(chuàng)建數(shù)學(xué)模型，引進(jìn)科學(xué)思維或許能開辟出一條新路。
（二）需加快引入計算機自動評標(biāo)系統(tǒng)
實行工程量清單報價以來，業(yè)界一直希望能運用一種客觀公正、科學(xué)快捷的評標(biāo)工具，來幫助評標(biāo)委員會進(jìn)行評標(biāo)，以遏制串標(biāo)行為。在此方面，加快引入計算機自動評標(biāo)系統(tǒng)是大勢所趨。
據(jù)悉，深圳市建設(shè)局工程交易中心、北京筑龍信息技術(shù)公司聯(lián)合開發(fā)了“CTSC建設(shè)工程自動評標(biāo)軟件”，于2008年8月開始試運行，取得明顯成效。該系統(tǒng)根據(jù)“不同樣本選擇策略，對所有數(shù)據(jù)求期望值偏差”的原理構(gòu)造了自動評標(biāo)模型，以商務(wù)標(biāo)自動評審為核心，以電子標(biāo)書制作系統(tǒng)和招標(biāo)文件備案系統(tǒng)為基礎(chǔ)，以CA數(shù)字證書為安全保障工具，實現(xiàn)商務(wù)標(biāo)的自動評審、技術(shù)標(biāo)的輔助評審、資信標(biāo)自動（或輔助）評審。和傳統(tǒng)評標(biāo)相比有若干優(yōu)勢：減少專家主觀因素對評標(biāo)結(jié)果干擾，降低專家自由裁量權(quán)；通過代碼識別、標(biāo)書編制機器特征檢查、雷同性分析等手段捕獲圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象；通過對清單報價數(shù)據(jù)一致性檢查、不平衡報價分析、雷同性分析等清標(biāo)措施，提高評標(biāo)質(zhì)量；通過設(shè)置上、下限，遏制抬標(biāo)和惡意低價中標(biāo)現(xiàn)象；通過選擇科學(xué)的數(shù)學(xué)模型，選擇合適的中標(biāo)人，達(dá)到擇優(yōu)的目的。
2009年4月，由寶華招標(biāo)和寶信軟件項目團(tuán)隊研發(fā)的上海寶鋼全流程網(wǎng)上招標(biāo)平臺二期順利上線試運行。該系統(tǒng)通過網(wǎng)絡(luò)智能化評審，大大提高評標(biāo)工作的質(zhì)量和效率，從技術(shù)手段上實現(xiàn)了對投標(biāo)人不平衡報價的快速甄別，有利于發(fā)現(xiàn)圍標(biāo)、陪標(biāo)、串標(biāo)行為。
三、串標(biāo)行為源頭治理的措施建議
（一）改革招投標(biāo)程序和方式，使之“不能做”
可以借鑒廈門市等地的“背靠背”經(jīng)驗，要求嚴(yán)格遵守保密紀(jì)律，堵住串通投標(biāo)的“信息源”，降低串標(biāo)的可能性：一是取消投標(biāo)報名，發(fā)售招標(biāo)文件不必提交任何證明、實行不記名制度；二是取消集中組織招標(biāo)答疑、踏勘現(xiàn)場，在招標(biāo)公告、招標(biāo)文件中必須明確告知工程概況，工程地點、周邊環(huán)境、現(xiàn)場狀況、招標(biāo)條件、投標(biāo)條件，并告知投標(biāo)人在一定時限內(nèi)提出對投標(biāo)文件和現(xiàn)場狀況的質(zhì)疑，招標(biāo)人將在什么時間什么媒體公布對投標(biāo)人疑問的答復(fù)，一般實行網(wǎng)上答疑制度；三是取消資格預(yù)審，只有達(dá)到3000萬元以上規(guī)模以及少數(shù)技術(shù)復(fù)雜的工程可以對投標(biāo)人提出類似工程業(yè)績要求，并實行資格后審，其他項目只要有相應(yīng)資質(zhì)就可參加投標(biāo)，不得設(shè)置其他任何附加條件；四是資格審查內(nèi)容盡量簡化，資格后審評審委員會與評標(biāo)委員會分離；五是全面推行招標(biāo)公告、招標(biāo)文件統(tǒng)一范本，最大限度消除人為設(shè)置投標(biāo)“陷阱”，搞“對號入座”的現(xiàn)象；六是有關(guān)招投標(biāo)活動不強制投標(biāo)人參加；七是完善有形市場功能，建立評標(biāo)專家網(wǎng)上抽取、電話語音通知及封閉評標(biāo)等系統(tǒng)。
另外，必須嚴(yán)格按照《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定組成評標(biāo)委員會。其中，政府投資項目的評標(biāo)委員會中招標(biāo)人代表原則上不得超過一名，在1～2年內(nèi)評標(biāo)委員會應(yīng)完全由隨機抽取的專家組成。應(yīng)隨著工程技術(shù)復(fù)雜性和投資量增加而相應(yīng)增加專家數(shù)量，并且相應(yīng)增加造價專業(yè)評委的數(shù)量，應(yīng)不少于1/2，最少為3名。
（二）加大串標(biāo)成本、降低其預(yù)期收益，使之“不愿做”
首先，擴大招標(biāo)信息發(fā)布面，降低投標(biāo)成本和費用，讓更多的潛在投標(biāo)人參與競爭。招標(biāo)公告發(fā)布時間一般不得少于五個工作日。要配合計算機自動評標(biāo)系統(tǒng)的運用，盡快全面推行電子招標(biāo)文件和電子投標(biāo)文件。規(guī)范招標(biāo)文件按工本取費標(biāo)準(zhǔn)。
其次，規(guī)范投標(biāo)保證金繳交管理。按目前的法律規(guī)定，投標(biāo)保證金一般按照不高于項目概算金額2%收取，但最高不得超過人民幣80萬元。此規(guī)定已執(zhí)行近10年，應(yīng)適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，增加投標(biāo)人串標(biāo)或者資質(zhì)掛靠的成本。還可借鑒江蘇省啟東市的做法，投標(biāo)人提交的投標(biāo)保證金在中標(biāo)后轉(zhuǎn)為信譽保證金，在中標(biāo)單位進(jìn)場施工一個月后，經(jīng)業(yè)主確認(rèn)中標(biāo)人沒有違約的，信譽保證金方可退還。
再次，與國際慣例接軌，對一般性工程建設(shè)項目統(tǒng)一實行經(jīng)評審的最低投標(biāo)價中標(biāo)。在實際工作中，招標(biāo)人要設(shè)置一個攔標(biāo)價，以免投標(biāo)報價超過工程概算或預(yù)算，所有投標(biāo)人的投標(biāo)報價均不得超過該報價。盡管合理最低價法可能產(chǎn)生這樣那樣的問題，但是和其他評標(biāo)方法相比，有減少人為因素、利于遏制串通投標(biāo)行為等種種優(yōu)點。為防范盲目壓價、偷工減料、工程糾紛等問題，關(guān)鍵要落實提高設(shè)計質(zhì)量、核準(zhǔn)工程量清單、完善評標(biāo)程序、增加履約保證金、推行工程擔(dān)保、嚴(yán)格工程簽證、嚴(yán)格合同管理、嚴(yán)格現(xiàn)場監(jiān)督等一系列措施。
要推行中標(biāo)公示期招標(biāo)人實地考察制度。對規(guī)模較大的工程，招標(biāo)人在中標(biāo)公示期間，可對中標(biāo)候選人進(jìn)行實地考察，主要考察其是否具備履約能力，在投標(biāo)時提供的業(yè)績證明材料是否屬實，項目班子成員有無在建工程等。
（三）加強法制、誠信建設(shè)，嚴(yán)格監(jiān)管，使之“不敢做”
雖然串通投標(biāo)罪已列為刑法約束范圍，但有關(guān)法規(guī)體系仍存在不配套、不細(xì)致和不完善的問題，需要及時修訂完善。如《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十三條對串通投標(biāo)行為的處罰偏輕，操作起來人為掌握的空間大；再如，應(yīng)明確規(guī)定處罰對象是所有參與串通投標(biāo)的單位，即使串通不成也要受到處罰；又如，規(guī)定“情節(jié)嚴(yán)重的，取消其一年至二年內(nèi)參加依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的投標(biāo)資格并予以公告，直至由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照”，但“情節(jié)嚴(yán)重”沒有定量標(biāo)準(zhǔn)。
要切實加強招投標(biāo)監(jiān)管。一是加強招投標(biāo)過程的監(jiān)管。充分運用科技手段加強實時監(jiān)督。二是加強工程項目標(biāo)后監(jiān)管。對中標(biāo)項目合同備案、施工現(xiàn)場進(jìn)行動態(tài)跟蹤檢查，主要檢查工程承包合同執(zhí)行情況，中標(biāo)單位現(xiàn)場到位人員與投標(biāo)承諾的人員是否一致，檢查工程款的支付和流向。三是加強對業(yè)主單位和招標(biāo)代理機構(gòu)的監(jiān)管。只要代理機構(gòu)堅持原則，招標(biāo)人和投標(biāo)人串標(biāo)就難以得逞。要嚴(yán)格控制代理機構(gòu)的審批，加強行業(yè)管理和自律，使代理機構(gòu)不愿迎合少數(shù)招標(biāo)人的要求而丟掉飯碗。對于業(yè)主和代理機構(gòu)串通編制不合法、不公正的招標(biāo)公告及招標(biāo)文件，設(shè)置投標(biāo)“陷阱”或搞“對號入座”的，或編制不合格的回標(biāo)分析報告的，要依法嚴(yán)肅處理。
應(yīng)該加大懲戒力度。如對參與違法違規(guī)活動的直接責(zé)任人，及時限制或取締相關(guān)資質(zhì)，并視情節(jié)追究個人法律責(zé)任。對參與串通投標(biāo)活動的相關(guān)企業(yè)，除依法追究法律責(zé)任外，限制或停止該企業(yè)在當(dāng)?shù)氐氖袌鼋?jīng)營活動。對主動檢舉揭發(fā)參與串通投標(biāo)的單位和個人，實行免責(zé)并獎勵制。違法違規(guī)行為除納入誠信體系外，一律公開曝光。（作者：上海市青浦區(qū)建設(shè)和交通委員會 余 翔）
來源：中國招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會網(wǎng)站
