明晰職責權(quán)限 構(gòu)建科學監(jiān)管架構(gòu)
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發(fā)布日期：2010年12月08日
政府采購是一個系統(tǒng)工程，其涉及多方面的利益關系。在政府采購過程中很容易出現(xiàn)侵犯各采購當事人權(quán)益的行為，并產(chǎn)生尋租和腐敗問題。為規(guī)范各采購當事人的行為，維護正常健康的政府采購市場秩序，加強監(jiān)管勢在必行。那么，如何確定監(jiān)管主體并恰當?shù)貙ζ渎氊煓?quán)限進行定位？這就需要我們進行深入的分析和研究。
多頭監(jiān)管 職責權(quán)限不清
我國政府采購事業(yè)起步晚、發(fā)展快，相關法律、法規(guī)的出臺主要集中在1999年以后。2002年6月29日，第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《政府采購法》，至此，我國已初步建立了政府采購的法律規(guī)章體系，為確保政府采購順利進行提供了法律依據(jù)和制度保障。
我國政府采購監(jiān)管主體的界定。
在我國現(xiàn)行的政府采購法律體系下，“兩法”即《政府采購法》和《招標投標法》均對政府采購監(jiān)管主體作出了界定?！墩少彿ā反_立了各級財政部門作為我國政府采購監(jiān)管機構(gòu)的法律地位；而根據(jù)《招標投標法》，國務院明確在工程采購監(jiān)管中有關行政部門如發(fā)改委、建委、水利部等是主要監(jiān)管機構(gòu)。同時，《政府采購法》也規(guī)定工程采購參照《招標投標法》的有關規(guī)定，但并未明確工程采購具體由誰負責。另外，政府監(jiān)察部門、審計部門對政府采購負有行政監(jiān)督職責。
我國政府采購監(jiān)管主體職責權(quán)限的界定。
“兩法”對政府采購各監(jiān)管主體的具體職能與權(quán)限進行了規(guī)定?！墩少彿ā穼Ω骷壺斦块T作為政府采購監(jiān)管部門的職責作出規(guī)定。比如，政府采購監(jiān)管部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構(gòu)的監(jiān)督檢查。同時，監(jiān)管部門也應當對政府采購項目的采購活動進行檢查。
《招標投標法》規(guī)定，有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監(jiān)督以及有關部門的具體職權(quán)劃分，由國務院規(guī)定。后來國務院規(guī)定由各行政部門履行工程招標監(jiān)管的職責。
另外，《政府采購法》規(guī)定，審計機關應當對政府采購進行審計監(jiān)督。政府采購監(jiān)管部門、政府采購各當事人有關政府采購的活動，應當接受審計機關的審計監(jiān)督。監(jiān)察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。
管采分離未落實 權(quán)力依據(jù)模糊
實踐證明，政府采購監(jiān)管機構(gòu)的職責權(quán)限定位顯然存在多方面的問題，歸納起來主要包括以下幾個方面：
“管采分離”工作尚未落實到位。
“管”，其職責應偏重于對政府采購整個過程的監(jiān)管；“采”，則強調(diào)具體的采購操作實踐活動。然而，目前我國“管”“采”雙方權(quán)力劃分的不明確不清楚在實踐中產(chǎn)生了矛盾。比如，現(xiàn)在重大項目的立項、審批，都是由發(fā)改委負責的，但很多時候發(fā)改委又是這些項目的采購人，最后，還要擔當采購項目的監(jiān)管機構(gòu)。當前，我國不少地方的政府采購監(jiān)管與操作機構(gòu)沒有實現(xiàn)分離，如在財政部門內(nèi)部設立一個政府采購辦公室或采購中心，代表財政部門行使政府采購管理監(jiān)督和具體采購事務雙重職能?！肮懿煞蛛x”工作未落實到位，監(jiān)督失效的政府采購最終可能導致多種問題的出現(xiàn)。
監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力定位依據(jù)模糊。
《政府采購法》賦予了政府采購監(jiān)管部門對整個采購過程的監(jiān)管職權(quán)，包括對各當事人行為、采購程序、財政性資金使用效率的監(jiān)管等。但是，這種監(jiān)管權(quán)力定位比較粗略，其權(quán)力究竟有多大并未明確，這就使監(jiān)管部門的行政裁量權(quán)過大，權(quán)力行使缺乏原則和制約。同時，監(jiān)管機構(gòu)行使權(quán)力的依據(jù)亦不夠明確，如可以制定集中采購目錄，但目錄范圍大小、其權(quán)力行使依據(jù)以及權(quán)力有無制約都未明確；對進口產(chǎn)品的采購享有審批權(quán)，其權(quán)力是有限的還是無限的，并沒有制約，模糊不清；可以改變采購方式，但其改變的限制條件不夠明確；可以進行審批方式的改變，但并未具體規(guī)定。
負有監(jiān)管職責的各部門之間權(quán)責劃分不明確。
《政府采購法》規(guī)定了政府采購監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，但是權(quán)力的行使缺乏制衡機制。法律賦予了政府相關部門如審計機關、監(jiān)察機關以及社會公眾對政府采購的監(jiān)督檢查權(quán)力，但是負有監(jiān)管職責的各部門之間職責權(quán)限劃分不夠明確。如廣受關注的工程采購的監(jiān)管問題，負有監(jiān)管職責的各行政部門包括發(fā)改委、建委、水利部等部門和財政部門的職權(quán)劃分不明確；在對貨物、服務采購的監(jiān)管問題上，主管部門財政部門與各綜合部門如審計、監(jiān)察部門之間分工協(xié)作不明確，導致各機構(gòu)權(quán)責不分，溝通配合、協(xié)調(diào)性差，造成監(jiān)管混亂。另外，在實際工作中，財政部門未能充分發(fā)揮其統(tǒng)籌、溝通、協(xié)調(diào)的作用。
依法規(guī)范 權(quán)責對等
我國可以在借鑒國外先進政府采購工作經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合具體國情，從實際問題入手，從以下四個方面規(guī)范和完善政府采購監(jiān)管機構(gòu)的職責權(quán)限定位。
通過完善法律制度規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)職責權(quán)限定位。
完善的監(jiān)管法律體系是政府采購工作順利開展的法律依據(jù)和基本保障。
首先，我國應建立健全以《政府采購法》為核心的法律制度體系，解決政府采購監(jiān)管機構(gòu)職責權(quán)限定位不明確的問題，統(tǒng)一口徑，明確規(guī)定各級財政部門是真正的監(jiān)管機構(gòu)，同時對爭議較大的工程采購也應列入財政部門的管轄范圍。
其次，要加快政府采購監(jiān)督法規(guī)體系建設。應盡快制定與政府采購監(jiān)管法律相配套的法規(guī)，并借鑒國外先進的政府采購立法經(jīng)驗，實現(xiàn)政府采購與國際的接軌，為開放政府采購市場作好充分準備。
最后，應完善相關法律法規(guī)，加強在涉及政府采購監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力與責任問題的立法，對監(jiān)管不力所要承擔的法律責任及相應的懲治處罰措施作出明確的規(guī)定，以督促監(jiān)管機構(gòu)積極作為，有效作為。
建立與權(quán)力相對應的責任制約機制。
在對政府采購監(jiān)管機構(gòu)進行職能定位時，應遵循相應的原則，依章辦事，真正做到權(quán)力行使有依據(jù)、權(quán)力行使有制約和權(quán)力行使有責任。
首先，應將監(jiān)管機構(gòu)在政府采購的整個過程中的每個步驟的職能定位予以明確，對權(quán)力發(fā)揮怎樣的實際作用以及能夠行使到哪一具體的層面等予以清楚的界定和規(guī)范。
其次，要出臺相關制度規(guī)定，明確監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行其權(quán)力的具體依據(jù)，如可納入集中采購目錄產(chǎn)品的條件、應優(yōu)先強制采購的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品清單，針對不同性質(zhì)和類型的商品、貨物和服務采取的不同采購方式等。
最后，建立監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力與責任相匹配機制，真正做到權(quán)力、責任和義務的統(tǒng)一。對監(jiān)管機構(gòu)行政濫作為或不作為將承擔怎樣的法律責任、受到怎樣的處罰，也應作出相應的問責說明和懲治規(guī)定。
形成各職能主體權(quán)力制衡的協(xié)調(diào)格局。
負有監(jiān)督檢查職能的各主體要明晰權(quán)責，正確行使權(quán)力，履行相應職責，形成各職能主體權(quán)力制衡的協(xié)調(diào)格局，以實現(xiàn)多頭管理、同體監(jiān)督。
首先，全國人大和地方人大可下設專門的政府采購監(jiān)督委員會，專門負責對同級政府和下級政府的采購活動實施監(jiān)管。
其次，紀檢監(jiān)察部門應改變“中立”立場，加強制度監(jiān)督和過程監(jiān)督，防止采購中的權(quán)錢交易，維護政府采購的廉潔性。
再次，審計部門除對一些大型采購項目進行專項審計監(jiān)督外，還要加強對政府采購監(jiān)管機構(gòu)的再監(jiān)督。
最后，政府采購主管部門定期將采購信息向社會公開，接受社會輿論的廣泛監(jiān)督，形成社會監(jiān)督機制。
來源：政府采購信息報
多頭監(jiān)管 職責權(quán)限不清
我國政府采購事業(yè)起步晚、發(fā)展快，相關法律、法規(guī)的出臺主要集中在1999年以后。2002年6月29日，第九屆全國人大常委會第二十八次會議通過了《政府采購法》，至此，我國已初步建立了政府采購的法律規(guī)章體系，為確保政府采購順利進行提供了法律依據(jù)和制度保障。
我國政府采購監(jiān)管主體的界定。
在我國現(xiàn)行的政府采購法律體系下，“兩法”即《政府采購法》和《招標投標法》均對政府采購監(jiān)管主體作出了界定?！墩少彿ā反_立了各級財政部門作為我國政府采購監(jiān)管機構(gòu)的法律地位；而根據(jù)《招標投標法》，國務院明確在工程采購監(jiān)管中有關行政部門如發(fā)改委、建委、水利部等是主要監(jiān)管機構(gòu)。同時，《政府采購法》也規(guī)定工程采購參照《招標投標法》的有關規(guī)定，但并未明確工程采購具體由誰負責。另外，政府監(jiān)察部門、審計部門對政府采購負有行政監(jiān)督職責。
我國政府采購監(jiān)管主體職責權(quán)限的界定。
“兩法”對政府采購各監(jiān)管主體的具體職能與權(quán)限進行了規(guī)定?！墩少彿ā穼Ω骷壺斦块T作為政府采購監(jiān)管部門的職責作出規(guī)定。比如，政府采購監(jiān)管部門應當加強對政府采購活動及集中采購機構(gòu)的監(jiān)督檢查。同時，監(jiān)管部門也應當對政府采購項目的采購活動進行檢查。
《招標投標法》規(guī)定，有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督，依法查處招標投標活動中的違法行為。對招標投標活動的行政監(jiān)督以及有關部門的具體職權(quán)劃分，由國務院規(guī)定。后來國務院規(guī)定由各行政部門履行工程招標監(jiān)管的職責。
另外，《政府采購法》規(guī)定，審計機關應當對政府采購進行審計監(jiān)督。政府采購監(jiān)管部門、政府采購各當事人有關政府采購的活動，應當接受審計機關的審計監(jiān)督。監(jiān)察機關應當加強對參與政府采購活動的國家機關、國家公務員和國家行政機關任命的其他人員實施監(jiān)察。
管采分離未落實 權(quán)力依據(jù)模糊
實踐證明，政府采購監(jiān)管機構(gòu)的職責權(quán)限定位顯然存在多方面的問題，歸納起來主要包括以下幾個方面：
“管采分離”工作尚未落實到位。
“管”，其職責應偏重于對政府采購整個過程的監(jiān)管；“采”，則強調(diào)具體的采購操作實踐活動。然而，目前我國“管”“采”雙方權(quán)力劃分的不明確不清楚在實踐中產(chǎn)生了矛盾。比如，現(xiàn)在重大項目的立項、審批，都是由發(fā)改委負責的，但很多時候發(fā)改委又是這些項目的采購人，最后，還要擔當采購項目的監(jiān)管機構(gòu)。當前，我國不少地方的政府采購監(jiān)管與操作機構(gòu)沒有實現(xiàn)分離，如在財政部門內(nèi)部設立一個政府采購辦公室或采購中心，代表財政部門行使政府采購管理監(jiān)督和具體采購事務雙重職能?！肮懿煞蛛x”工作未落實到位，監(jiān)督失效的政府采購最終可能導致多種問題的出現(xiàn)。
監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力定位依據(jù)模糊。
《政府采購法》賦予了政府采購監(jiān)管部門對整個采購過程的監(jiān)管職權(quán)，包括對各當事人行為、采購程序、財政性資金使用效率的監(jiān)管等。但是，這種監(jiān)管權(quán)力定位比較粗略，其權(quán)力究竟有多大并未明確，這就使監(jiān)管部門的行政裁量權(quán)過大，權(quán)力行使缺乏原則和制約。同時，監(jiān)管機構(gòu)行使權(quán)力的依據(jù)亦不夠明確，如可以制定集中采購目錄，但目錄范圍大小、其權(quán)力行使依據(jù)以及權(quán)力有無制約都未明確；對進口產(chǎn)品的采購享有審批權(quán)，其權(quán)力是有限的還是無限的，并沒有制約，模糊不清；可以改變采購方式，但其改變的限制條件不夠明確；可以進行審批方式的改變，但并未具體規(guī)定。
負有監(jiān)管職責的各部門之間權(quán)責劃分不明確。
《政府采購法》規(guī)定了政府采購監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，但是權(quán)力的行使缺乏制衡機制。法律賦予了政府相關部門如審計機關、監(jiān)察機關以及社會公眾對政府采購的監(jiān)督檢查權(quán)力，但是負有監(jiān)管職責的各部門之間職責權(quán)限劃分不夠明確。如廣受關注的工程采購的監(jiān)管問題，負有監(jiān)管職責的各行政部門包括發(fā)改委、建委、水利部等部門和財政部門的職權(quán)劃分不明確；在對貨物、服務采購的監(jiān)管問題上，主管部門財政部門與各綜合部門如審計、監(jiān)察部門之間分工協(xié)作不明確，導致各機構(gòu)權(quán)責不分，溝通配合、協(xié)調(diào)性差，造成監(jiān)管混亂。另外，在實際工作中，財政部門未能充分發(fā)揮其統(tǒng)籌、溝通、協(xié)調(diào)的作用。
依法規(guī)范 權(quán)責對等
我國可以在借鑒國外先進政府采購工作經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合具體國情，從實際問題入手，從以下四個方面規(guī)范和完善政府采購監(jiān)管機構(gòu)的職責權(quán)限定位。
通過完善法律制度規(guī)范監(jiān)管機構(gòu)職責權(quán)限定位。
完善的監(jiān)管法律體系是政府采購工作順利開展的法律依據(jù)和基本保障。
首先，我國應建立健全以《政府采購法》為核心的法律制度體系，解決政府采購監(jiān)管機構(gòu)職責權(quán)限定位不明確的問題，統(tǒng)一口徑，明確規(guī)定各級財政部門是真正的監(jiān)管機構(gòu)，同時對爭議較大的工程采購也應列入財政部門的管轄范圍。
其次，要加快政府采購監(jiān)督法規(guī)體系建設。應盡快制定與政府采購監(jiān)管法律相配套的法規(guī)，并借鑒國外先進的政府采購立法經(jīng)驗，實現(xiàn)政府采購與國際的接軌，為開放政府采購市場作好充分準備。
最后，應完善相關法律法規(guī)，加強在涉及政府采購監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力與責任問題的立法，對監(jiān)管不力所要承擔的法律責任及相應的懲治處罰措施作出明確的規(guī)定，以督促監(jiān)管機構(gòu)積極作為，有效作為。
建立與權(quán)力相對應的責任制約機制。
在對政府采購監(jiān)管機構(gòu)進行職能定位時，應遵循相應的原則，依章辦事，真正做到權(quán)力行使有依據(jù)、權(quán)力行使有制約和權(quán)力行使有責任。
首先，應將監(jiān)管機構(gòu)在政府采購的整個過程中的每個步驟的職能定位予以明確，對權(quán)力發(fā)揮怎樣的實際作用以及能夠行使到哪一具體的層面等予以清楚的界定和規(guī)范。
其次，要出臺相關制度規(guī)定，明確監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行其權(quán)力的具體依據(jù)，如可納入集中采購目錄產(chǎn)品的條件、應優(yōu)先強制采購的節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品清單，針對不同性質(zhì)和類型的商品、貨物和服務采取的不同采購方式等。
最后，建立監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力與責任相匹配機制，真正做到權(quán)力、責任和義務的統(tǒng)一。對監(jiān)管機構(gòu)行政濫作為或不作為將承擔怎樣的法律責任、受到怎樣的處罰，也應作出相應的問責說明和懲治規(guī)定。
形成各職能主體權(quán)力制衡的協(xié)調(diào)格局。
負有監(jiān)督檢查職能的各主體要明晰權(quán)責，正確行使權(quán)力，履行相應職責，形成各職能主體權(quán)力制衡的協(xié)調(diào)格局，以實現(xiàn)多頭管理、同體監(jiān)督。
首先，全國人大和地方人大可下設專門的政府采購監(jiān)督委員會，專門負責對同級政府和下級政府的采購活動實施監(jiān)管。
其次，紀檢監(jiān)察部門應改變“中立”立場，加強制度監(jiān)督和過程監(jiān)督，防止采購中的權(quán)錢交易，維護政府采購的廉潔性。
再次，審計部門除對一些大型采購項目進行專項審計監(jiān)督外，還要加強對政府采購監(jiān)管機構(gòu)的再監(jiān)督。
最后，政府采購主管部門定期將采購信息向社會公開，接受社會輿論的廣泛監(jiān)督，形成社會監(jiān)督機制。
來源：政府采購信息報
