準確界定政府采購范圍
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發(fā)布日期：2010年10月25日
中國的各個地方，正在不同程度的試行著政府采購制度，都取得了顯著成效。但各地試行的采購實體范圍各不相同，采購“門檻”的設定，也高低不一，在采購方式方法上，也各有不同，甚至有些辦法還不屬于真正意義上的政府采購制度，如不盡快制定全國統(tǒng)一的法規(guī)，進行指導和規(guī)范，將會影響中國政府采購制度的進一步健康發(fā)展。
界定政府采購范圍的依據
政府采購，顧名思義它是以政府為主體的活動，只要是政府機關的購買行為，均應納入政府采購制度規(guī)范之列，似乎政府采購范圍無須界定，然而在實踐中，卻要復雜得多，這不僅是因為政府采購行為不可能事無巨細地都納入政府采購制度規(guī)范之內，而且政府采購也不僅僅是政府機關之事，常常涉及其它一些實體和企業(yè)的采購活動，也屬政府采購性質的行為。因此，在實施政府采購制度過程中，首先就有一個實施范圍界定問題。
在實施政府采購制度中，什么應當納入政府采購范圍，什么不能納入政府采購范圍，其界定依據是什么？就理論視角而言，它只能從政府采購的內涵及其與私人部門采購的區(qū)別點中去尋找。政府采購亦稱公共采購，乃是政府機關及公共部門為開展業(yè)務活動，向社會提供公共物品和公共服務的需要，用國家財政性資金購買物品、工程和服務的行為。政府的這種購買行為，它與私人部門購買行為有著極大的區(qū)別，除了主體不同外，還有兩個基本不同點，那就是購買的目的不同和使用的資金性質不同。私人部門購買使用的資金，是個人消費基金或私人資本金，其目的是為了滿足個人消費或為向市場提供私人物品和取得盈利，而政府購買使用的資金，是國家財政性資金，其目的是為了提供公共品和公共服務滿足社會共同需要。政府部門采購所具有的這兩個基本特征，就是在社會諸多采購活動中，界定政府采購范圍的基本依據，凡同時具備這兩個特點的采購活動，則屬于政府采購范圍，不具備或缺少其中任何一個特征的采購活動，則不屬于政府采購范圍。其所以要同時具備這兩個特征，這是因為缺少任何一個特征，都會引起采購性質的變化，從而不成為政府采購。
第一，就提供公共品這一特點而言，它有純公共品與混合品之別，混合品是兼?zhèn)涔财泛退饺似沸再|的準公共品，這種準公共品的提供，無需也不應當完全由政府供給，有的可以在政府授權下，由私人部門組織供給。在私人部門舉辦的情況下，其所需資金和取得方式及性質，都隨之發(fā)生變化，私人部門舉辦混合品供給事業(yè)，所運用的資金主要來自私人投入，雖然它向社會提供的是公共品或公共服務，也是為了滿足社會共同需要，但它對運營成本及風險要自行負責，從而其公共品和服務的供給，只能是有償的，要通過價格或收費形式收回其成本，就是說，他的經營要按市場法則辦事，其采購當然不屬于政府采購范圍之事。
第二，國家財政性資金的使用，也不完全都是為了提供公共品的，有些是用于滿足私人消費之目的，比如用于社會救濟支出，用于普通高等學校的獎學金、助學金、困難學生補助等等，這些雖然使用的是國家財政資金，可它使用的目的，并不是了為提供公共物品或公共服務，其性質屬于私人消費，并不是政府采購行為。
中國政府采購實體范圍界定的設想
依據上述標準總的來說，凡是向社會提供公共物品或公共服務為目的、而又使用財政性資金進行購買貨物、工程和服務的行為者，均屬于納入政府采購范圍的實體。然而在中國當前的具體情況下，其界定要復雜得多，除了政府機關及全額預算撥款的社會團體和政黨組織等，無疑屬于必須納入政府采購范圍內之實體外，以下納入國家預算管理的實體應否納入，還需要作些具體分析。
各種事業(yè)單位是否應當全部納入政府采購范圍，從傳統(tǒng)的計劃經濟視角來看，它當然屬于政府采購制度規(guī)范之實體，然而從市場經濟視角來判斷則不然。雖然事業(yè)單位所提供的物品或服務，都具有鮮明的公共性，并且其發(fā)展和運營也離不開國家的財政的支持，具備納入政府采購范圍的兩條標準，但由于事業(yè)部門提供的物品或服務，并不是純公共品，而是兼?zhèn)涔财放c私人品雙重性格的混合品或稱準公共品，在市場經濟下，它可有兩類：一類只能由政府組織供給；一類并不一定要政府實施，它可以在政府財政支持下，通過授予特許權，由民間組織供給，并由其自負其責和承擔風險。由政府直接組織供給的，當然屬于政府采購規(guī)范之列，而由民間組織供給的事業(yè)，由于要對成本回收自負其責、自擔風險，它就必然要走上企業(yè)化經營道路，依市場規(guī)律辦事，其采購行為當然也就不應當受政府行政性控制，不屬于政府采購制度規(guī)范范圍之事。這一點也是國際通常的做法，比如即將回歸的澳門，它們的公共事業(yè)就很少納入政府采購范圍，大多是以政府授予特許權形式交由民間去舉辦。這些民營化的事業(yè)實體也就不再列入政府采購范圍。
就我國當前具體情況而言，隨著事業(yè)改革的深化，出現許多自收自支的國家預算管理的事業(yè)單位，也出現了許多走向自負盈虧的企業(yè)化經營道路而又依然納入預算管理的事業(yè)單位。面對這種復雜情況。在界定政府采購范圍時，是不可籠統(tǒng)的將所有的事業(yè)單位，都劃入政府采購范圍之內，也不可以用是否屬于國家預算管理的事業(yè)單位這樣的概念來界定。我們認為劃入政府采購范圍的事業(yè)，只能限于依靠國家預算全額撥款，和實行收支兩條線管理的事業(yè)實體。
國有企業(yè)是否都應納入政府采購范圍。對此有兩種截然不同的意見，有的認為要納入，有的認為不應納入。從中國國有經濟的具體情況來看，在國有企業(yè)這個問題上，不能簡單的套搬西方概念，也不應籠統(tǒng)的說納入或不應當納入，而要作具體分析。中國的國有企業(yè)按其經營性質劃分有兩大類：一類是非盈利性的公共性企業(yè)；一類是以盈利為目的經營性企業(yè)。前一類企業(yè)的發(fā)展靠國家財政投入來維持，所提供的物品和服務是為滿足社會公共需要的公共物品和公共服務，故這類企業(yè)應納入政府采購制度規(guī)范之內。后一類企業(yè)，在社會主義市場經濟體制下，雖然它與保障人民生活和公有經濟占國民經濟的主體地位息息相關，但它不能靠行政手段和行政配置來實現，只有依市場法則辦事，以追求盈利最大化為目標，依市場信號配置其資源，方能保障其健康發(fā)展，為此就必須將經營性國有企業(yè)全面納入市場軌道。使其成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的參加市場平等競爭的獨立經濟實體。而要實現這一改革目標，首要的前提條件，就是要實現政企分開改革，消除政府對企業(yè)經營活動的直接行政干預。這一點已是人們的共識，故不再贅述。既然我們改革目標是要使經營性國有企業(yè)的日常經營不受行政直接干預，真正成為自主經營、依市場法則辦事的經營實體，它理所當然的就不應納入政府采購范圍。因為，實行政府采購制度，其根本目的是在于加強預算支出的管理和控制，對運用國家財政性資金進行購買的行為，實施嚴格的管理和約束，這本是一種行政性的直接干預和控制，把經營性國有企業(yè)也納入政府采購制度控制之中，就不可避免的會把政府的行政性直接干預，通過實施政府采購管理，又重新引回到企業(yè)，這顯然是政企分開改革目標相背離的。
基于上面的分析，看來納入中國政府采購制度范圍的實體，可做如下歸結：即各級國家機關的政黨組織、以及政府直接管理和控制而又主要靠財政撥款來維持其運營的事業(yè)單位和純公共性企業(yè)等實體。
采購“門檻”設定問題
實施政府采購的范圍，除了要從實體層次上界定外，還要從采購內容和數量層次上界定。因為實行政府采購制度，并不意味著納入采購范圍實體的所有采購活動，都要事無巨細的納入政府采購制度規(guī)范和控制之中，即并不意味著對實體自由靈活采購形式的全盤否定。依世界各國的政府采購管理實踐來看，實施政府采購制度的范圍各有寬窄，但無論寬和窄，實施政府采購制度后，總是要保留一部分自由采購，作為制度內采購的補充。其原因就在于各個納入政府采購制度規(guī)范的實體，在開發(fā)業(yè)務活動中，總會發(fā)生一些零散的、需要相機抉擇的采購，這樣的采購是不可能依照規(guī)范化的法定程序實施的，如果硬是要這樣做，不僅會造成成本巨大，更重要的是還會妨礙正常業(yè)務開展，背離實施政府采購制度的初衷。因此，在確定了納入政府采購范圍的實體之后，還有一個采購內容界定和采購數量“門檻”界限設置問題，借此以廓清制度化采購范圍與自由化或非規(guī)范化采購范圍的界限。
鑒于這個問題的復雜性，其界限在立法中只能做原則規(guī)定，其具體劃分可通過實施辦法來明確。實施辦法如何明確，我們認為，在采購內容的界定上，可通過制定采購目錄來列出，凡納入采購目錄者，為“門檻”內的物品和服務，必須按采購制度規(guī)定依法實施。在當前各地試點中采購范圍的界定，多數采用的是這種辦法。在采購數量范圍界定上，通常是以采購價格量來界定“門檻”，達到了一定價格量，則進入了“門檻”，就要依采購制度規(guī)定，依法采購?！伴T檻”設置到底應當有多寬和多高，即哪些內容和多大數額的采購，應當納入政府采購制度規(guī)范之中，這要依據中國的具體國情而定，總的說來，要依據現階段體制改革實際狀況和需要、中國市場化程度、政府的政策意圖、以及有利于改善支出預算管理、有利于提高財政資金使用效益、有利于提高各用戶的工作效率等等原則出發(fā)來界定。就現階段而言，由于各方面經驗不足，市場尚不健全，最初的“門檻”設定，宜窄不宜寬，宜高不宜低。這樣，既便于政府采購制度在全國健康而又順利推行，也利于積累經驗。
最后值得一提的是，實施政府采購制度，乃是加強財政支出管理的一種有效措施，它利于克服傳統(tǒng)的把資金撥給各使用單位實行自由采購辦法的缺欠，把財政支出管理從分配環(huán)節(jié)，下伸到支出實現階段，從而完善了支出預算管理。但這一延伸既不能替代支出實現的全部管理，也絲毫不能減輕支出實現管理的其它方面的任務?？墒窃诋斍暗恼少徳圏c中，由于沒有經驗，卻出現了試圖用采購制度替代支出預算管理的傾向。為此，他們把采購“門檻”界越定越低，以至低到人民幣500元為界。加之，在方式方法上，又將定點供應、定點“采買”（實際上是定點取貨）看成是規(guī)范的政府采購形式。這樣，不僅可能會給各個用戶，即各個預算單位的工作帶來諸多不便和低效率，而且也有使政府采購制度的試點走偏方向的危險，影響中國采購制度的健康推行。
來源：中國政府采購網
界定政府采購范圍的依據
政府采購，顧名思義它是以政府為主體的活動，只要是政府機關的購買行為，均應納入政府采購制度規(guī)范之列，似乎政府采購范圍無須界定，然而在實踐中，卻要復雜得多，這不僅是因為政府采購行為不可能事無巨細地都納入政府采購制度規(guī)范之內，而且政府采購也不僅僅是政府機關之事，常常涉及其它一些實體和企業(yè)的采購活動，也屬政府采購性質的行為。因此，在實施政府采購制度過程中，首先就有一個實施范圍界定問題。
在實施政府采購制度中，什么應當納入政府采購范圍，什么不能納入政府采購范圍，其界定依據是什么？就理論視角而言，它只能從政府采購的內涵及其與私人部門采購的區(qū)別點中去尋找。政府采購亦稱公共采購，乃是政府機關及公共部門為開展業(yè)務活動，向社會提供公共物品和公共服務的需要，用國家財政性資金購買物品、工程和服務的行為。政府的這種購買行為，它與私人部門購買行為有著極大的區(qū)別，除了主體不同外，還有兩個基本不同點，那就是購買的目的不同和使用的資金性質不同。私人部門購買使用的資金，是個人消費基金或私人資本金，其目的是為了滿足個人消費或為向市場提供私人物品和取得盈利，而政府購買使用的資金，是國家財政性資金，其目的是為了提供公共品和公共服務滿足社會共同需要。政府部門采購所具有的這兩個基本特征，就是在社會諸多采購活動中，界定政府采購范圍的基本依據，凡同時具備這兩個特點的采購活動，則屬于政府采購范圍，不具備或缺少其中任何一個特征的采購活動，則不屬于政府采購范圍。其所以要同時具備這兩個特征，這是因為缺少任何一個特征，都會引起采購性質的變化，從而不成為政府采購。
第一，就提供公共品這一特點而言，它有純公共品與混合品之別，混合品是兼?zhèn)涔财泛退饺似沸再|的準公共品，這種準公共品的提供，無需也不應當完全由政府供給，有的可以在政府授權下，由私人部門組織供給。在私人部門舉辦的情況下，其所需資金和取得方式及性質，都隨之發(fā)生變化，私人部門舉辦混合品供給事業(yè)，所運用的資金主要來自私人投入，雖然它向社會提供的是公共品或公共服務，也是為了滿足社會共同需要，但它對運營成本及風險要自行負責，從而其公共品和服務的供給，只能是有償的，要通過價格或收費形式收回其成本，就是說，他的經營要按市場法則辦事，其采購當然不屬于政府采購范圍之事。
第二，國家財政性資金的使用，也不完全都是為了提供公共品的，有些是用于滿足私人消費之目的，比如用于社會救濟支出，用于普通高等學校的獎學金、助學金、困難學生補助等等，這些雖然使用的是國家財政資金，可它使用的目的，并不是了為提供公共物品或公共服務，其性質屬于私人消費，并不是政府采購行為。
中國政府采購實體范圍界定的設想
依據上述標準總的來說，凡是向社會提供公共物品或公共服務為目的、而又使用財政性資金進行購買貨物、工程和服務的行為者，均屬于納入政府采購范圍的實體。然而在中國當前的具體情況下，其界定要復雜得多，除了政府機關及全額預算撥款的社會團體和政黨組織等，無疑屬于必須納入政府采購范圍內之實體外，以下納入國家預算管理的實體應否納入，還需要作些具體分析。
各種事業(yè)單位是否應當全部納入政府采購范圍，從傳統(tǒng)的計劃經濟視角來看，它當然屬于政府采購制度規(guī)范之實體，然而從市場經濟視角來判斷則不然。雖然事業(yè)單位所提供的物品或服務，都具有鮮明的公共性，并且其發(fā)展和運營也離不開國家的財政的支持，具備納入政府采購范圍的兩條標準，但由于事業(yè)部門提供的物品或服務，并不是純公共品，而是兼?zhèn)涔财放c私人品雙重性格的混合品或稱準公共品，在市場經濟下，它可有兩類：一類只能由政府組織供給；一類并不一定要政府實施，它可以在政府財政支持下，通過授予特許權，由民間組織供給，并由其自負其責和承擔風險。由政府直接組織供給的，當然屬于政府采購規(guī)范之列，而由民間組織供給的事業(yè)，由于要對成本回收自負其責、自擔風險，它就必然要走上企業(yè)化經營道路，依市場規(guī)律辦事，其采購行為當然也就不應當受政府行政性控制，不屬于政府采購制度規(guī)范范圍之事。這一點也是國際通常的做法，比如即將回歸的澳門，它們的公共事業(yè)就很少納入政府采購范圍，大多是以政府授予特許權形式交由民間去舉辦。這些民營化的事業(yè)實體也就不再列入政府采購范圍。
就我國當前具體情況而言，隨著事業(yè)改革的深化，出現許多自收自支的國家預算管理的事業(yè)單位，也出現了許多走向自負盈虧的企業(yè)化經營道路而又依然納入預算管理的事業(yè)單位。面對這種復雜情況。在界定政府采購范圍時，是不可籠統(tǒng)的將所有的事業(yè)單位，都劃入政府采購范圍之內，也不可以用是否屬于國家預算管理的事業(yè)單位這樣的概念來界定。我們認為劃入政府采購范圍的事業(yè)，只能限于依靠國家預算全額撥款，和實行收支兩條線管理的事業(yè)實體。
國有企業(yè)是否都應納入政府采購范圍。對此有兩種截然不同的意見，有的認為要納入，有的認為不應納入。從中國國有經濟的具體情況來看，在國有企業(yè)這個問題上，不能簡單的套搬西方概念，也不應籠統(tǒng)的說納入或不應當納入，而要作具體分析。中國的國有企業(yè)按其經營性質劃分有兩大類：一類是非盈利性的公共性企業(yè)；一類是以盈利為目的經營性企業(yè)。前一類企業(yè)的發(fā)展靠國家財政投入來維持，所提供的物品和服務是為滿足社會公共需要的公共物品和公共服務，故這類企業(yè)應納入政府采購制度規(guī)范之內。后一類企業(yè)，在社會主義市場經濟體制下，雖然它與保障人民生活和公有經濟占國民經濟的主體地位息息相關，但它不能靠行政手段和行政配置來實現，只有依市場法則辦事，以追求盈利最大化為目標，依市場信號配置其資源，方能保障其健康發(fā)展，為此就必須將經營性國有企業(yè)全面納入市場軌道。使其成為自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的參加市場平等競爭的獨立經濟實體。而要實現這一改革目標，首要的前提條件，就是要實現政企分開改革，消除政府對企業(yè)經營活動的直接行政干預。這一點已是人們的共識，故不再贅述。既然我們改革目標是要使經營性國有企業(yè)的日常經營不受行政直接干預，真正成為自主經營、依市場法則辦事的經營實體，它理所當然的就不應納入政府采購范圍。因為，實行政府采購制度，其根本目的是在于加強預算支出的管理和控制，對運用國家財政性資金進行購買的行為，實施嚴格的管理和約束，這本是一種行政性的直接干預和控制，把經營性國有企業(yè)也納入政府采購制度控制之中，就不可避免的會把政府的行政性直接干預，通過實施政府采購管理，又重新引回到企業(yè)，這顯然是政企分開改革目標相背離的。
基于上面的分析，看來納入中國政府采購制度范圍的實體，可做如下歸結：即各級國家機關的政黨組織、以及政府直接管理和控制而又主要靠財政撥款來維持其運營的事業(yè)單位和純公共性企業(yè)等實體。
采購“門檻”設定問題
實施政府采購的范圍，除了要從實體層次上界定外，還要從采購內容和數量層次上界定。因為實行政府采購制度，并不意味著納入采購范圍實體的所有采購活動，都要事無巨細的納入政府采購制度規(guī)范和控制之中，即并不意味著對實體自由靈活采購形式的全盤否定。依世界各國的政府采購管理實踐來看，實施政府采購制度的范圍各有寬窄，但無論寬和窄，實施政府采購制度后，總是要保留一部分自由采購，作為制度內采購的補充。其原因就在于各個納入政府采購制度規(guī)范的實體，在開發(fā)業(yè)務活動中，總會發(fā)生一些零散的、需要相機抉擇的采購，這樣的采購是不可能依照規(guī)范化的法定程序實施的，如果硬是要這樣做，不僅會造成成本巨大，更重要的是還會妨礙正常業(yè)務開展，背離實施政府采購制度的初衷。因此，在確定了納入政府采購范圍的實體之后，還有一個采購內容界定和采購數量“門檻”界限設置問題，借此以廓清制度化采購范圍與自由化或非規(guī)范化采購范圍的界限。
鑒于這個問題的復雜性，其界限在立法中只能做原則規(guī)定，其具體劃分可通過實施辦法來明確。實施辦法如何明確，我們認為，在采購內容的界定上，可通過制定采購目錄來列出，凡納入采購目錄者，為“門檻”內的物品和服務，必須按采購制度規(guī)定依法實施。在當前各地試點中采購范圍的界定，多數采用的是這種辦法。在采購數量范圍界定上，通常是以采購價格量來界定“門檻”，達到了一定價格量，則進入了“門檻”，就要依采購制度規(guī)定，依法采購?！伴T檻”設置到底應當有多寬和多高，即哪些內容和多大數額的采購，應當納入政府采購制度規(guī)范之中，這要依據中國的具體國情而定，總的說來，要依據現階段體制改革實際狀況和需要、中國市場化程度、政府的政策意圖、以及有利于改善支出預算管理、有利于提高財政資金使用效益、有利于提高各用戶的工作效率等等原則出發(fā)來界定。就現階段而言，由于各方面經驗不足，市場尚不健全，最初的“門檻”設定，宜窄不宜寬，宜高不宜低。這樣，既便于政府采購制度在全國健康而又順利推行，也利于積累經驗。
最后值得一提的是，實施政府采購制度，乃是加強財政支出管理的一種有效措施，它利于克服傳統(tǒng)的把資金撥給各使用單位實行自由采購辦法的缺欠，把財政支出管理從分配環(huán)節(jié)，下伸到支出實現階段，從而完善了支出預算管理。但這一延伸既不能替代支出實現的全部管理，也絲毫不能減輕支出實現管理的其它方面的任務?？墒窃诋斍暗恼少徳圏c中，由于沒有經驗，卻出現了試圖用采購制度替代支出預算管理的傾向。為此，他們把采購“門檻”界越定越低，以至低到人民幣500元為界。加之，在方式方法上，又將定點供應、定點“采買”（實際上是定點取貨）看成是規(guī)范的政府采購形式。這樣，不僅可能會給各個用戶，即各個預算單位的工作帶來諸多不便和低效率，而且也有使政府采購制度的試點走偏方向的危險，影響中國采購制度的健康推行。
來源：中國政府采購網
