評標(biāo)委員會(huì)制度現(xiàn)狀及評標(biāo)專家權(quán)責(zé)分析
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發(fā)布日期：2010年06月24日
一、評標(biāo)委員會(huì)制度概述
評標(biāo)在整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)制度中處于極其核心的地位。評標(biāo)的關(guān)鍵在于依據(jù)招標(biāo)文件所規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，借助于專家豐富的專業(yè)知識，公開、公平、公正地確定中標(biāo)候選人。作為貫徹執(zhí)行評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)方法、評標(biāo)程序的主體，評標(biāo)委員會(huì)發(fā)揮著極其重要的作用?？偨Y(jié)我國招標(biāo)投標(biāo)制度與政府采購制度的發(fā)展過程，評標(biāo)委員會(huì)制度有如下三方面重要作用。一是充分發(fā)揮評標(biāo)專家在各個(gè)領(lǐng)域的權(quán)威性和導(dǎo)向性作用，擺脫特定歷史時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式，改變生產(chǎn)任務(wù)直接通過行政手段或長官意志進(jìn)行分配的傳統(tǒng)作法。借鑒國際招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)，探索具有中國特色的招投標(biāo)及政府采購之路；二是由技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律方面的專家根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要分別把關(guān)，集中智慧擇優(yōu)確定中標(biāo)人。專家身份的獨(dú)立與超然、評標(biāo)委員會(huì)組成的隨機(jī)性與臨時(shí)性，實(shí)現(xiàn)了利益不相關(guān)，能保證評標(biāo)委員會(huì)客觀公正地評價(jià)所有投標(biāo)，促進(jìn)招標(biāo)項(xiàng)目健康運(yùn)行。三是反腐倡廉，通過評標(biāo)專家的隨機(jī)抽取、單數(shù)組成、專家為主以及回避、保密等要素，用合議制表決的民主方式?jīng)Q定社會(huì)財(cái)富的再分配，遏制權(quán)利尋租行為，減少腐敗。1999年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》對評標(biāo)委員會(huì)作了原則性的規(guī)定。為了進(jìn)一步詳細(xì)地規(guī)范評標(biāo)過程，最大程度地限制主觀因素、同時(shí)發(fā)揮評標(biāo)專家的專業(yè)特長， 2001年7月5日原國家計(jì)委、原國家經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部聯(lián)合發(fā)布了《評標(biāo)委員會(huì)和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》，2003年2月22日，原國家計(jì)委又發(fā)布了《評標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾磙k法》。這兩部規(guī)章對評標(biāo)委員會(huì)及相關(guān)內(nèi)容做出了詳細(xì)規(guī)定，但是仍然存在很多不足。比如說，評標(biāo)委員會(huì)的法律地位、評標(biāo)委員會(huì)的組建與解散，能否承擔(dān)與如何承擔(dān)責(zé)任、供應(yīng)商是否能質(zhì)疑評標(biāo)等問題仍需進(jìn)一步明確。實(shí)踐中凸顯的專家權(quán)責(zé)不對等的問題也困擾著招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。
二、評標(biāo)委員會(huì)的現(xiàn)狀與問題分析
評標(biāo)委員會(huì)制度體現(xiàn)了項(xiàng)目評標(biāo)的民主化與科學(xué)化，但是在實(shí)際運(yùn)作中并沒有很好地實(shí)現(xiàn)其預(yù)定功能。
首先，評標(biāo)專家在法律上被賦予獨(dú)立評標(biāo)的職權(quán)，其評標(biāo)活動(dòng)不受招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人和行政主管部門的干涉，而只應(yīng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較，提出意見，推薦中標(biāo)候選人。但是在實(shí)踐中，不少專家由于受聘于招標(biāo)人或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，由招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)決定并支付勞務(wù)費(fèi)，在評標(biāo)現(xiàn)場，專家們往往妥協(xié)、甚至順應(yīng)招標(biāo)人的意志與傾向，在評標(biāo)過程中失去獨(dú)立性與公正性。這一問題在各地的招投標(biāo)與政府采購實(shí)踐中大量存在，使得評標(biāo)委員會(huì)制度形同虛設(shè)，招投標(biāo)制度成了“走過場”，嚴(yán)重危害到國家利益與社會(huì)公共利益。
其次，專家不專的問題在評標(biāo)中時(shí)有發(fā)生。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一、項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，缺乏具有特定技術(shù)專長的評標(biāo)專家。從2000年招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施以來，全國各地的招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)就陸續(xù)建立了評標(biāo)專家?guī)?，由于缺乏配套的法?guī)規(guī)章，以及專業(yè)人才本身的特點(diǎn)、需求，各地設(shè)立的評標(biāo)專家?guī)炱毡榇嬖谝?guī)模小、專業(yè)科目無劃分或劃分不科學(xué)、地區(qū)/部門割據(jù)嚴(yán)重等問題。隨著招標(biāo)投標(biāo)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的日益突顯，評標(biāo)專家的需求量也日增，不同類型、各種專業(yè)的專家人才亟待納入專家?guī)祗w系。然后，制度建設(shè)的落后制約了招標(biāo)評標(biāo)工作的開展，帶來了一定的負(fù)面影響。同時(shí)，開放式、社會(huì)化的選拔方式，又往往造成專家素質(zhì)參差不齊，法律約束不力，道德約束蒼白，責(zé)任意識不高。與評標(biāo)委員會(huì)相比，專家?guī)旖ㄔO(shè)存在著更多更為實(shí)際的問題，比如：專家與專家?guī)斓姆傻匚粏栴}、專家的分類與專業(yè)劃分問題、專家的動(dòng)態(tài)管理與培訓(xùn)、淘汰問題、專家?guī)熨Y金來源問題等。人才匱乏，找不到對應(yīng)專業(yè)的專家是發(fā)生專家不專的重要原因。
第二、有些經(jīng)濟(jì)、技術(shù)領(lǐng)域的專家欠缺招投標(biāo)法律法規(guī)知識，在評標(biāo)時(shí)沒有做到依法、依招標(biāo)文件評標(biāo)，而更多地依靠過去的經(jīng)驗(yàn)與主觀判斷，導(dǎo)致錯(cuò)誤發(fā)生。筆者就親見有專家不翻閱標(biāo)書，完全依靠自身對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的熟悉程度與相關(guān)經(jīng)驗(yàn)打分。有些專家盡管被抽取為評標(biāo)專家，但是在評標(biāo)時(shí)不發(fā)表或者少發(fā)表自己的意見；相反的，有些專家則滔滔不絕，用自己的觀點(diǎn)影響、說服其它專家。有些專門從事于理論研究的專家缺乏對市場、對行業(yè)的了解，無法對投標(biāo)人的應(yīng)用型的技術(shù)及商務(wù)因素進(jìn)行評審。有些專家則可能因?yàn)閷κ袌觥⑿袠I(yè)太過于熟悉，與投標(biāo)商接觸甚密，給其它供應(yīng)商提出質(zhì)疑、要求回避留下口實(shí)。
術(shù)業(yè)有專攻，解決專家不專的關(guān)鍵途徑仍在于擴(kuò)大專家?guī)?，?shí)現(xiàn)專家?guī)斓馁Y源共享，強(qiáng)化對專家的管理與培訓(xùn)。
再次，要聘請足夠數(shù)量與專業(yè)性強(qiáng)的評標(biāo)專家往往需要大量的經(jīng)費(fèi)開支。同時(shí)評標(biāo)時(shí)間稍長，招標(biāo)成本就會(huì)隨之增加。因此，部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了控制成本而聘請專業(yè)不對應(yīng)的專家、簡化評標(biāo)程序、不合理地限制與減少評標(biāo)時(shí)間。一般中小型項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)中的評標(biāo)時(shí)間為半天到一天的時(shí)間，大項(xiàng)目，根據(jù)其工程規(guī)模的不同，時(shí)間可能略長。在評標(biāo)的過程中，程序往往比較簡單，評標(biāo)專家只是憑借對投標(biāo)書的粗略翻閱、大致了解，就對投標(biāo)人做出評判。這樣的做法有失公允，評標(biāo)專家也拿不出高質(zhì)量的評標(biāo)成果。在定標(biāo)后往往容易引發(fā)投標(biāo)人的質(zhì)疑與投訴，反而增加招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的成本，專家作用流于形式，不僅起不到正面作用，還可能造成更大的浪費(fèi)。長此以往，必然傷害投標(biāo)人參與的積極性，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害招投標(biāo)制度。
另外，招標(biāo)文件制作的優(yōu)劣直接影響到專家的評標(biāo)工作，也大大限制了評標(biāo)委員會(huì)制度功能的發(fā)揮。
三、評標(biāo)專家的權(quán)責(zé)分析
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，評標(biāo)委員會(huì)依法享有評審和比較投標(biāo)書的權(quán)利。在評標(biāo)過程中，評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較；設(shè)有標(biāo)底的，應(yīng)當(dāng)參考標(biāo)底。評標(biāo)委員會(huì)完成評標(biāo)后，應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提出書面評標(biāo)報(bào)告，并推薦合格的中標(biāo)候選人。招標(biāo)人根據(jù)評標(biāo)委員會(huì)提出的書面評標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人。招標(biāo)人也可以授權(quán)評標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人。因此，評標(biāo)委員會(huì)的評標(biāo)權(quán)具體又包括評標(biāo)報(bào)告之提出權(quán)，中標(biāo)候選人之推薦權(quán)，以及在獲授權(quán)時(shí)中標(biāo)人的確定權(quán)。另外，評標(biāo)委員會(huì)的評標(biāo)權(quán)還包括要求對投標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或說明的權(quán)利和拒絕所有投標(biāo)的權(quán)利。同時(shí)，評標(biāo)委員會(huì)的主要義務(wù)是按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較。這意味著，評標(biāo)委員會(huì)對投標(biāo)人提交的投標(biāo)書進(jìn)行比較和評審的唯一依據(jù)只能是招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評標(biāo)方法。評標(biāo)委員會(huì)既不能在評標(biāo)過程中改變事先規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評標(biāo)方法，也不能依據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定之外的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評標(biāo)方法。
但是，評標(biāo)委員會(huì)組成的臨時(shí)性與隨機(jī)性，決定了評標(biāo)委員會(huì)不可能作為一個(gè)整體來承擔(dān)民事、行政與刑事責(zé)任。作為評標(biāo)委員會(huì)成員的評標(biāo)專家才是依法參與評標(biāo)過程、獨(dú)立提出評審意見、實(shí)現(xiàn)評標(biāo)委員會(huì)權(quán)利與義務(wù)的主體?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十四條評標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)客觀、公正地履行職務(wù)，遵守職業(yè)道德，對所提出的評審意見承擔(dān)個(gè)人責(zé)任?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中評標(biāo)專家的“個(gè)人責(zé)任”主要包括“收受投標(biāo)人的財(cái)物或者其他好處的，向他人透露對投標(biāo)文件的評審和比較、中標(biāo)候選人的推薦以及與評標(biāo)有關(guān)的其他情況”這兩種情形下的行政責(zé)任，即：警告，沒收財(cái)物，罰款，取消資格；以及嚴(yán)重情況下構(gòu)成的受賄罪、侵犯商業(yè)秘密罪等刑事責(zé)任（《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十六條）?！对u標(biāo)委員會(huì)和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》在此基礎(chǔ)上有所明確與細(xì)化。比如，在《評標(biāo)委員會(huì)和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》對評標(biāo)委員會(huì)成員進(jìn)行了限制性的規(guī)定，如果評標(biāo)委員會(huì)成員與投標(biāo)人具有利害關(guān)系，或是項(xiàng)目主管部門或者行政監(jiān)督部門的人員，或曾因在招標(biāo)、評標(biāo)以及在其他與招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)活動(dòng)中從事違法行為而受過行政處罰或刑事處罰的，則有義務(wù)主動(dòng)提出回避。該規(guī)定第13條還將評標(biāo)委員會(huì)成員不得私下接觸的人員由投標(biāo)人擴(kuò)大至與招標(biāo)結(jié)果有利害關(guān)系的人；并且擴(kuò)大了評標(biāo)委員會(huì)成員不得收受財(cái)物或者其他好處的對象，包括投標(biāo)人、中介人和其他利害關(guān)系人。第53條增加對于評標(biāo)委員會(huì)成員不能客觀公正評標(biāo)的責(zé)任規(guī)定：評標(biāo)委員會(huì)成員在評標(biāo)過程中擅離職守，影響評標(biāo)程序正常進(jìn)行，或者在評標(biāo)過程中不能客觀公正地履行職責(zé)的，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，取消擔(dān)任評標(biāo)委員會(huì)成員的資格，不得再參加任何依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的評標(biāo)，并處一萬元以下的罰款?！对u標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》增加了對“無正當(dāng)理由，拒不參加評標(biāo)活動(dòng)的”的評標(biāo)專家的行政處罰。但是，這些法律法規(guī)仍沒有窮盡評標(biāo)專家應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，比如，評標(biāo)專家沒有履行回避的義務(wù)、沒有按招標(biāo)文件規(guī)定的方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo)如何處理，評標(biāo)委員會(huì)組成的不合法又將承擔(dān)怎樣的責(zé)任。而已有的規(guī)定偏重于行政責(zé)任，責(zé)任的規(guī)定上顯得過于籠統(tǒng)，操作性差，缺乏約束力；在具體的監(jiān)督執(zhí)行過程中，行政監(jiān)督部門往往又存在調(diào)查舉證難，或者行政職權(quán)的缺位等問題。
在招投標(biāo)業(yè)界，追究評標(biāo)專家責(zé)任的情形并不多，四川的兩次對評標(biāo)專家所作的行政處罰因此顯得尤其“醒目”：2004年7月，四川省有關(guān)部門對在評標(biāo)活動(dòng)中違反評標(biāo)紀(jì)律規(guī)定和職業(yè)道德的11名評標(biāo)專家做出處罰。這11名評標(biāo)專家，在評標(biāo)活動(dòng)中違反評標(biāo)紀(jì)律和職業(yè)道德，有的長期不履行評標(biāo)專家職責(zé)，有的無故不參加評標(biāo)活動(dòng)，四川省評標(biāo)專家管理委員會(huì)辦公室對其中的4名作出了取消評標(biāo)專家資格的處理，另外7名被給予警告處罰；2007年初四川又對13名專家因不能公正評標(biāo)而遭“終身禁止評標(biāo)”處罰?？梢酝浦鲜鲈u標(biāo)專家的違反評標(biāo)紀(jì)律與不公正評標(biāo)已經(jīng)達(dá)到了極其嚴(yán)重的程度，并且是在行政監(jiān)督部門有確切證據(jù)的情況下暴露出來的。一般的項(xiàng)目中，評標(biāo)專家是否違反了評標(biāo)紀(jì)律和職業(yè)道理，是否客觀公正評標(biāo)不易判斷。一方面是制度本身的原因。評標(biāo)委員會(huì)采用合議制的方式進(jìn)行評標(biāo)，使得評標(biāo)專家更易了解采購人的傾向，并且順應(yīng)采購人的傾向來進(jìn)行評審與比較；即使采購人沒有傾向性，評標(biāo)專家也可能被評標(biāo)委員會(huì)中的“強(qiáng)音”所影響，隨大流，做出“非獨(dú)立”的判斷。另一方面，項(xiàng)目的專業(yè)性與評標(biāo)過程的保密性在一定程度上也增強(qiáng)了隱蔽性，助長了潛規(guī)則的形成與發(fā)展。作為利害相對方的投標(biāo)人，對于評標(biāo)過程又由于信息不對稱等固有原因存在舉證困難。在存在監(jiān)管缺失的地方，這些問題就更難以被發(fā)現(xiàn)與處理。
在政府采購領(lǐng)域，《政府采購評審專家管理辦法》對評審專家的違規(guī)違紀(jì)行為做出了更為詳細(xì)的規(guī)定，其主要責(zé)任也是通報(bào)批評或記錄、取消資格等行政責(zé)任。該辦法第32條還規(guī)定：“由于評審專家個(gè)人的違規(guī)行為給有關(guān)單位造成經(jīng)濟(jì)損失的,相關(guān)評審專家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的,將移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任”?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第32條規(guī)定：“由于評審專家個(gè)人的違規(guī)行為給有關(guān)單位造成經(jīng)濟(jì)損失的,相關(guān)評審專家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的,將移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。政府采購評審專家對其失當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或第三人承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任”。這一規(guī)定與招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)章相比較，對評標(biāo)專家有了經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任、侵權(quán)賠償責(zé)任等民事責(zé)任的規(guī)定，但是實(shí)踐中卻沒有出現(xiàn)過。雖然我國有關(guān)法律對專家有相應(yīng)的罰則，而且就專家責(zé)任作為特別侵權(quán)責(zé)任已達(dá)成理論共識，但一直沒有建立起評標(biāo)專家的問責(zé)制程序。在招投標(biāo)和政府采購領(lǐng)域中，根據(jù)項(xiàng)目需要，臨時(shí)性、隨機(jī)性確定并組成的評標(biāo)委員會(huì)不完全符合專家民事法律責(zé)任中“專家”的特征。評標(biāo)專家的資格證書屬于體制內(nèi)的行政管理。同時(shí)，根據(jù)目前評標(biāo)專家開放性、社會(huì)化的招募方式，以及對評標(biāo)專家獨(dú)立運(yùn)用專業(yè)知識進(jìn)行評標(biāo)的要求，也不宜對評標(biāo)專家施以過重的責(zé)任，否則將影響專家主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，進(jìn)而影響到專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，限制招投標(biāo)制度的發(fā)展。筆者主張應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)文件對主客觀因素進(jìn)行科學(xué)劃分，嚴(yán)格將客觀化因素排除在專家主觀評判之外。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)專家充分表達(dá)個(gè)人意見，而不對評標(biāo)偏差追究責(zé)任。畢竟仁者見仁、智者見智，評標(biāo)專家對于投標(biāo)標(biāo)的物有不一致的評價(jià)也是合情合理的。
基于以上評標(biāo)專家責(zé)任制度的分析，筆者建議如下：首先，完善評標(biāo)專家的責(zé)任追究制度，防范相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。對于所有違反招投標(biāo)法律法規(guī)的行為都應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任，使得行政監(jiān)督部門的活動(dòng)符合行政合法性與程序合理性原則。其次，行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督與執(zhí)法的力度，加強(qiáng)對評標(biāo)專家的培訓(xùn)與考核管理，建立評標(biāo)專家信息反饋制度，聽取各方對評標(biāo)專家業(yè)務(wù)水平、工作能力、職業(yè)道德等各方面的評價(jià)。同時(shí)，行政監(jiān)督部門也應(yīng)加強(qiáng)對招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，幫助招標(biāo)人認(rèn)識到政府采購制度的必要性，促進(jìn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)制度的完善與人員專業(yè)水平的提高。第三，完善招投標(biāo)制度，特別是要優(yōu)化招標(biāo)文件的編制工作，以達(dá)到充分發(fā)揮專家的專業(yè)能力，同時(shí)規(guī)范專家的自由裁量權(quán)的作用。第四、隨著技術(shù)的突破與電子領(lǐng)域法律制度的完善，積極推行電子化評標(biāo)，減少合議制評標(biāo)制度對專家獨(dú)立性的影響，提高評標(biāo)的效率與公平公正性。
來源：中國采購與招標(biāo)網(wǎng)
評標(biāo)在整個(gè)招標(biāo)投標(biāo)制度中處于極其核心的地位。評標(biāo)的關(guān)鍵在于依據(jù)招標(biāo)文件所規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，借助于專家豐富的專業(yè)知識，公開、公平、公正地確定中標(biāo)候選人。作為貫徹執(zhí)行評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)方法、評標(biāo)程序的主體，評標(biāo)委員會(huì)發(fā)揮著極其重要的作用?？偨Y(jié)我國招標(biāo)投標(biāo)制度與政府采購制度的發(fā)展過程，評標(biāo)委員會(huì)制度有如下三方面重要作用。一是充分發(fā)揮評標(biāo)專家在各個(gè)領(lǐng)域的權(quán)威性和導(dǎo)向性作用，擺脫特定歷史時(shí)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維方式，改變生產(chǎn)任務(wù)直接通過行政手段或長官意志進(jìn)行分配的傳統(tǒng)作法。借鑒國際招標(biāo)經(jīng)驗(yàn)，探索具有中國特色的招投標(biāo)及政府采購之路；二是由技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律方面的專家根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際需要分別把關(guān)，集中智慧擇優(yōu)確定中標(biāo)人。專家身份的獨(dú)立與超然、評標(biāo)委員會(huì)組成的隨機(jī)性與臨時(shí)性，實(shí)現(xiàn)了利益不相關(guān)，能保證評標(biāo)委員會(huì)客觀公正地評價(jià)所有投標(biāo)，促進(jìn)招標(biāo)項(xiàng)目健康運(yùn)行。三是反腐倡廉，通過評標(biāo)專家的隨機(jī)抽取、單數(shù)組成、專家為主以及回避、保密等要素，用合議制表決的民主方式?jīng)Q定社會(huì)財(cái)富的再分配，遏制權(quán)利尋租行為，減少腐敗。1999年頒布的《招標(biāo)投標(biāo)法》對評標(biāo)委員會(huì)作了原則性的規(guī)定。為了進(jìn)一步詳細(xì)地規(guī)范評標(biāo)過程，最大程度地限制主觀因素、同時(shí)發(fā)揮評標(biāo)專家的專業(yè)特長， 2001年7月5日原國家計(jì)委、原國家經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部、鐵道部、交通部、信息產(chǎn)業(yè)部、水利部聯(lián)合發(fā)布了《評標(biāo)委員會(huì)和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》，2003年2月22日，原國家計(jì)委又發(fā)布了《評標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾磙k法》。這兩部規(guī)章對評標(biāo)委員會(huì)及相關(guān)內(nèi)容做出了詳細(xì)規(guī)定，但是仍然存在很多不足。比如說，評標(biāo)委員會(huì)的法律地位、評標(biāo)委員會(huì)的組建與解散，能否承擔(dān)與如何承擔(dān)責(zé)任、供應(yīng)商是否能質(zhì)疑評標(biāo)等問題仍需進(jìn)一步明確。實(shí)踐中凸顯的專家權(quán)責(zé)不對等的問題也困擾著招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。
二、評標(biāo)委員會(huì)的現(xiàn)狀與問題分析
評標(biāo)委員會(huì)制度體現(xiàn)了項(xiàng)目評標(biāo)的民主化與科學(xué)化，但是在實(shí)際運(yùn)作中并沒有很好地實(shí)現(xiàn)其預(yù)定功能。
首先，評標(biāo)專家在法律上被賦予獨(dú)立評標(biāo)的職權(quán)，其評標(biāo)活動(dòng)不受招投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人和行政主管部門的干涉，而只應(yīng)按照招標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較，提出意見，推薦中標(biāo)候選人。但是在實(shí)踐中，不少專家由于受聘于招標(biāo)人或者招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，由招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)決定并支付勞務(wù)費(fèi)，在評標(biāo)現(xiàn)場，專家們往往妥協(xié)、甚至順應(yīng)招標(biāo)人的意志與傾向，在評標(biāo)過程中失去獨(dú)立性與公正性。這一問題在各地的招投標(biāo)與政府采購實(shí)踐中大量存在，使得評標(biāo)委員會(huì)制度形同虛設(shè)，招投標(biāo)制度成了“走過場”，嚴(yán)重危害到國家利益與社會(huì)公共利益。
其次，專家不專的問題在評標(biāo)中時(shí)有發(fā)生。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
第一、項(xiàng)目專業(yè)性較強(qiáng)，缺乏具有特定技術(shù)專長的評標(biāo)專家。從2000年招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施以來，全國各地的招標(biāo)管理機(jī)構(gòu)就陸續(xù)建立了評標(biāo)專家?guī)?，由于缺乏配套的法?guī)規(guī)章，以及專業(yè)人才本身的特點(diǎn)、需求，各地設(shè)立的評標(biāo)專家?guī)炱毡榇嬖谝?guī)模小、專業(yè)科目無劃分或劃分不科學(xué)、地區(qū)/部門割據(jù)嚴(yán)重等問題。隨著招標(biāo)投標(biāo)在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的日益突顯，評標(biāo)專家的需求量也日增，不同類型、各種專業(yè)的專家人才亟待納入專家?guī)祗w系。然后，制度建設(shè)的落后制約了招標(biāo)評標(biāo)工作的開展，帶來了一定的負(fù)面影響。同時(shí)，開放式、社會(huì)化的選拔方式，又往往造成專家素質(zhì)參差不齊，法律約束不力，道德約束蒼白，責(zé)任意識不高。與評標(biāo)委員會(huì)相比，專家?guī)旖ㄔO(shè)存在著更多更為實(shí)際的問題，比如：專家與專家?guī)斓姆傻匚粏栴}、專家的分類與專業(yè)劃分問題、專家的動(dòng)態(tài)管理與培訓(xùn)、淘汰問題、專家?guī)熨Y金來源問題等。人才匱乏，找不到對應(yīng)專業(yè)的專家是發(fā)生專家不專的重要原因。
第二、有些經(jīng)濟(jì)、技術(shù)領(lǐng)域的專家欠缺招投標(biāo)法律法規(guī)知識，在評標(biāo)時(shí)沒有做到依法、依招標(biāo)文件評標(biāo)，而更多地依靠過去的經(jīng)驗(yàn)與主觀判斷，導(dǎo)致錯(cuò)誤發(fā)生。筆者就親見有專家不翻閱標(biāo)書，完全依靠自身對行業(yè)內(nèi)企業(yè)的熟悉程度與相關(guān)經(jīng)驗(yàn)打分。有些專家盡管被抽取為評標(biāo)專家，但是在評標(biāo)時(shí)不發(fā)表或者少發(fā)表自己的意見；相反的，有些專家則滔滔不絕，用自己的觀點(diǎn)影響、說服其它專家。有些專門從事于理論研究的專家缺乏對市場、對行業(yè)的了解，無法對投標(biāo)人的應(yīng)用型的技術(shù)及商務(wù)因素進(jìn)行評審。有些專家則可能因?yàn)閷κ袌觥⑿袠I(yè)太過于熟悉，與投標(biāo)商接觸甚密，給其它供應(yīng)商提出質(zhì)疑、要求回避留下口實(shí)。
術(shù)業(yè)有專攻，解決專家不專的關(guān)鍵途徑仍在于擴(kuò)大專家?guī)?，?shí)現(xiàn)專家?guī)斓馁Y源共享，強(qiáng)化對專家的管理與培訓(xùn)。
再次，要聘請足夠數(shù)量與專業(yè)性強(qiáng)的評標(biāo)專家往往需要大量的經(jīng)費(fèi)開支。同時(shí)評標(biāo)時(shí)間稍長，招標(biāo)成本就會(huì)隨之增加。因此，部分招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)為了控制成本而聘請專業(yè)不對應(yīng)的專家、簡化評標(biāo)程序、不合理地限制與減少評標(biāo)時(shí)間。一般中小型項(xiàng)目招標(biāo)活動(dòng)中的評標(biāo)時(shí)間為半天到一天的時(shí)間，大項(xiàng)目，根據(jù)其工程規(guī)模的不同，時(shí)間可能略長。在評標(biāo)的過程中，程序往往比較簡單，評標(biāo)專家只是憑借對投標(biāo)書的粗略翻閱、大致了解，就對投標(biāo)人做出評判。這樣的做法有失公允，評標(biāo)專家也拿不出高質(zhì)量的評標(biāo)成果。在定標(biāo)后往往容易引發(fā)投標(biāo)人的質(zhì)疑與投訴，反而增加招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的成本，專家作用流于形式，不僅起不到正面作用，還可能造成更大的浪費(fèi)。長此以往，必然傷害投標(biāo)人參與的積極性，進(jìn)而嚴(yán)重?fù)p害招投標(biāo)制度。
另外，招標(biāo)文件制作的優(yōu)劣直接影響到專家的評標(biāo)工作，也大大限制了評標(biāo)委員會(huì)制度功能的發(fā)揮。
三、評標(biāo)專家的權(quán)責(zé)分析
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，評標(biāo)委員會(huì)依法享有評審和比較投標(biāo)書的權(quán)利。在評標(biāo)過程中，評標(biāo)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較；設(shè)有標(biāo)底的，應(yīng)當(dāng)參考標(biāo)底。評標(biāo)委員會(huì)完成評標(biāo)后，應(yīng)當(dāng)向招標(biāo)人提出書面評標(biāo)報(bào)告，并推薦合格的中標(biāo)候選人。招標(biāo)人根據(jù)評標(biāo)委員會(huì)提出的書面評標(biāo)報(bào)告和推薦的中標(biāo)候選人確定中標(biāo)人。招標(biāo)人也可以授權(quán)評標(biāo)委員會(huì)直接確定中標(biāo)人。因此，評標(biāo)委員會(huì)的評標(biāo)權(quán)具體又包括評標(biāo)報(bào)告之提出權(quán)，中標(biāo)候選人之推薦權(quán)，以及在獲授權(quán)時(shí)中標(biāo)人的確定權(quán)。另外，評標(biāo)委員會(huì)的評標(biāo)權(quán)還包括要求對投標(biāo)文件進(jìn)行必要的澄清或說明的權(quán)利和拒絕所有投標(biāo)的權(quán)利。同時(shí)，評標(biāo)委員會(huì)的主要義務(wù)是按照招標(biāo)文件確定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和方法，對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較。這意味著，評標(biāo)委員會(huì)對投標(biāo)人提交的投標(biāo)書進(jìn)行比較和評審的唯一依據(jù)只能是招標(biāo)文件中規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評標(biāo)方法。評標(biāo)委員會(huì)既不能在評標(biāo)過程中改變事先規(guī)定的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評標(biāo)方法，也不能依據(jù)招標(biāo)文件規(guī)定之外的評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和評標(biāo)方法。
但是，評標(biāo)委員會(huì)組成的臨時(shí)性與隨機(jī)性，決定了評標(biāo)委員會(huì)不可能作為一個(gè)整體來承擔(dān)民事、行政與刑事責(zé)任。作為評標(biāo)委員會(huì)成員的評標(biāo)專家才是依法參與評標(biāo)過程、獨(dú)立提出評審意見、實(shí)現(xiàn)評標(biāo)委員會(huì)權(quán)利與義務(wù)的主體?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第四十四條評標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)當(dāng)客觀、公正地履行職務(wù)，遵守職業(yè)道德，對所提出的評審意見承擔(dān)個(gè)人責(zé)任?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》中評標(biāo)專家的“個(gè)人責(zé)任”主要包括“收受投標(biāo)人的財(cái)物或者其他好處的，向他人透露對投標(biāo)文件的評審和比較、中標(biāo)候選人的推薦以及與評標(biāo)有關(guān)的其他情況”這兩種情形下的行政責(zé)任，即：警告，沒收財(cái)物，罰款，取消資格；以及嚴(yán)重情況下構(gòu)成的受賄罪、侵犯商業(yè)秘密罪等刑事責(zé)任（《招標(biāo)投標(biāo)法》第五十六條）?！对u標(biāo)委員會(huì)和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》在此基礎(chǔ)上有所明確與細(xì)化。比如，在《評標(biāo)委員會(huì)和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》對評標(biāo)委員會(huì)成員進(jìn)行了限制性的規(guī)定，如果評標(biāo)委員會(huì)成員與投標(biāo)人具有利害關(guān)系，或是項(xiàng)目主管部門或者行政監(jiān)督部門的人員，或曾因在招標(biāo)、評標(biāo)以及在其他與招標(biāo)投標(biāo)有關(guān)活動(dòng)中從事違法行為而受過行政處罰或刑事處罰的，則有義務(wù)主動(dòng)提出回避。該規(guī)定第13條還將評標(biāo)委員會(huì)成員不得私下接觸的人員由投標(biāo)人擴(kuò)大至與招標(biāo)結(jié)果有利害關(guān)系的人；并且擴(kuò)大了評標(biāo)委員會(huì)成員不得收受財(cái)物或者其他好處的對象，包括投標(biāo)人、中介人和其他利害關(guān)系人。第53條增加對于評標(biāo)委員會(huì)成員不能客觀公正評標(biāo)的責(zé)任規(guī)定：評標(biāo)委員會(huì)成員在評標(biāo)過程中擅離職守，影響評標(biāo)程序正常進(jìn)行，或者在評標(biāo)過程中不能客觀公正地履行職責(zé)的，給予警告；情節(jié)嚴(yán)重的，取消擔(dān)任評標(biāo)委員會(huì)成員的資格，不得再參加任何依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目的評標(biāo)，并處一萬元以下的罰款?！对u標(biāo)專家和評標(biāo)專家?guī)旃芾頃盒修k法》增加了對“無正當(dāng)理由，拒不參加評標(biāo)活動(dòng)的”的評標(biāo)專家的行政處罰。但是，這些法律法規(guī)仍沒有窮盡評標(biāo)專家應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，比如，評標(biāo)專家沒有履行回避的義務(wù)、沒有按招標(biāo)文件規(guī)定的方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評標(biāo)如何處理，評標(biāo)委員會(huì)組成的不合法又將承擔(dān)怎樣的責(zé)任。而已有的規(guī)定偏重于行政責(zé)任，責(zé)任的規(guī)定上顯得過于籠統(tǒng)，操作性差，缺乏約束力；在具體的監(jiān)督執(zhí)行過程中，行政監(jiān)督部門往往又存在調(diào)查舉證難，或者行政職權(quán)的缺位等問題。
在招投標(biāo)業(yè)界，追究評標(biāo)專家責(zé)任的情形并不多，四川的兩次對評標(biāo)專家所作的行政處罰因此顯得尤其“醒目”：2004年7月，四川省有關(guān)部門對在評標(biāo)活動(dòng)中違反評標(biāo)紀(jì)律規(guī)定和職業(yè)道德的11名評標(biāo)專家做出處罰。這11名評標(biāo)專家，在評標(biāo)活動(dòng)中違反評標(biāo)紀(jì)律和職業(yè)道德，有的長期不履行評標(biāo)專家職責(zé)，有的無故不參加評標(biāo)活動(dòng)，四川省評標(biāo)專家管理委員會(huì)辦公室對其中的4名作出了取消評標(biāo)專家資格的處理，另外7名被給予警告處罰；2007年初四川又對13名專家因不能公正評標(biāo)而遭“終身禁止評標(biāo)”處罰?？梢酝浦鲜鲈u標(biāo)專家的違反評標(biāo)紀(jì)律與不公正評標(biāo)已經(jīng)達(dá)到了極其嚴(yán)重的程度，并且是在行政監(jiān)督部門有確切證據(jù)的情況下暴露出來的。一般的項(xiàng)目中，評標(biāo)專家是否違反了評標(biāo)紀(jì)律和職業(yè)道理，是否客觀公正評標(biāo)不易判斷。一方面是制度本身的原因。評標(biāo)委員會(huì)采用合議制的方式進(jìn)行評標(biāo)，使得評標(biāo)專家更易了解采購人的傾向，并且順應(yīng)采購人的傾向來進(jìn)行評審與比較；即使采購人沒有傾向性，評標(biāo)專家也可能被評標(biāo)委員會(huì)中的“強(qiáng)音”所影響，隨大流，做出“非獨(dú)立”的判斷。另一方面，項(xiàng)目的專業(yè)性與評標(biāo)過程的保密性在一定程度上也增強(qiáng)了隱蔽性，助長了潛規(guī)則的形成與發(fā)展。作為利害相對方的投標(biāo)人，對于評標(biāo)過程又由于信息不對稱等固有原因存在舉證困難。在存在監(jiān)管缺失的地方，這些問題就更難以被發(fā)現(xiàn)與處理。
在政府采購領(lǐng)域，《政府采購評審專家管理辦法》對評審專家的違規(guī)違紀(jì)行為做出了更為詳細(xì)的規(guī)定，其主要責(zé)任也是通報(bào)批評或記錄、取消資格等行政責(zé)任。該辦法第32條還規(guī)定：“由于評審專家個(gè)人的違規(guī)行為給有關(guān)單位造成經(jīng)濟(jì)損失的,相關(guān)評審專家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的,將移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任”?！墩少徹浳锖头?wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第32條規(guī)定：“由于評審專家個(gè)人的違規(guī)行為給有關(guān)單位造成經(jīng)濟(jì)損失的,相關(guān)評審專家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的,將移送司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任。政府采購評審專家對其失當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或第三人承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任”。這一規(guī)定與招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的法律法規(guī)規(guī)章相比較，對評標(biāo)專家有了經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任、侵權(quán)賠償責(zé)任等民事責(zé)任的規(guī)定，但是實(shí)踐中卻沒有出現(xiàn)過。雖然我國有關(guān)法律對專家有相應(yīng)的罰則，而且就專家責(zé)任作為特別侵權(quán)責(zé)任已達(dá)成理論共識，但一直沒有建立起評標(biāo)專家的問責(zé)制程序。在招投標(biāo)和政府采購領(lǐng)域中，根據(jù)項(xiàng)目需要，臨時(shí)性、隨機(jī)性確定并組成的評標(biāo)委員會(huì)不完全符合專家民事法律責(zé)任中“專家”的特征。評標(biāo)專家的資格證書屬于體制內(nèi)的行政管理。同時(shí)，根據(jù)目前評標(biāo)專家開放性、社會(huì)化的招募方式，以及對評標(biāo)專家獨(dú)立運(yùn)用專業(yè)知識進(jìn)行評標(biāo)的要求，也不宜對評標(biāo)專家施以過重的責(zé)任，否則將影響專家主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，進(jìn)而影響到專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，限制招投標(biāo)制度的發(fā)展。筆者主張應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)文件對主客觀因素進(jìn)行科學(xué)劃分，嚴(yán)格將客觀化因素排除在專家主觀評判之外。在此基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)專家充分表達(dá)個(gè)人意見，而不對評標(biāo)偏差追究責(zé)任。畢竟仁者見仁、智者見智，評標(biāo)專家對于投標(biāo)標(biāo)的物有不一致的評價(jià)也是合情合理的。
基于以上評標(biāo)專家責(zé)任制度的分析，筆者建議如下：首先，完善評標(biāo)專家的責(zé)任追究制度，防范相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。對于所有違反招投標(biāo)法律法規(guī)的行為都應(yīng)規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任，使得行政監(jiān)督部門的活動(dòng)符合行政合法性與程序合理性原則。其次，行政監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)督與執(zhí)法的力度，加強(qiáng)對評標(biāo)專家的培訓(xùn)與考核管理，建立評標(biāo)專家信息反饋制度，聽取各方對評標(biāo)專家業(yè)務(wù)水平、工作能力、職業(yè)道德等各方面的評價(jià)。同時(shí)，行政監(jiān)督部門也應(yīng)加強(qiáng)對招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督力度，幫助招標(biāo)人認(rèn)識到政府采購制度的必要性，促進(jìn)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)制度的完善與人員專業(yè)水平的提高。第三，完善招投標(biāo)制度，特別是要優(yōu)化招標(biāo)文件的編制工作，以達(dá)到充分發(fā)揮專家的專業(yè)能力，同時(shí)規(guī)范專家的自由裁量權(quán)的作用。第四、隨著技術(shù)的突破與電子領(lǐng)域法律制度的完善，積極推行電子化評標(biāo)，減少合議制評標(biāo)制度對專家獨(dú)立性的影響，提高評標(biāo)的效率與公平公正性。
來源：中國采購與招標(biāo)網(wǎng)
