走出認識誤區(qū)
政府采購招標投標是否需要“制造廠（商）授權”，涉及政府采購監(jiān)督管理部門、采購人、采購代理機構、制造廠（商）、代理商，只有把對“制造廠（商）授權”認識的幾個誤區(qū)解決了，才能避免實際工作中各種問題的發(fā)生。認識的誤區(qū)大致分為以下幾種情況：
政府采購招標投標的競爭是代理商之間的競爭
《招標投標法》第二十八條規(guī)定：“……投標人少于三個的，招標人應當依照本法重新招標?！薄墩少彿ā返谌鶙l規(guī)定：“在招標采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應予廢標：（一）符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作實質(zhì)響應的供應商不足三家的……。”為避免對《招標投標法》第二十八條規(guī)定的“投標人少于三個”的“三”理解上出現(xiàn)異議，七部委出臺的《工程建設項目貨物招標投標辦法》第三十二條規(guī)定：“……一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，否則應作廢標處理。”為避免對《政府采購法》第三十六條規(guī)定的“供應商不足三家的”理解出現(xiàn)異議，財政部在《關于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標如何計算供應商家數(shù)的復函》、《財政部辦公廳關于投標商家數(shù)計算方法的復函》中進行了解釋。
《招標投標法》、《政府采購法》均已明確規(guī)定了公開招標是三個及三個以上承包商與承包商之間的競爭或制造廠（商）與制造廠（商）之間的競爭，而不是分包商與分包商或代理商與代理商之間的競爭，只有制造廠與制造廠之間展開充分的競爭，才能實現(xiàn)《政府采購法》的“提高政府采購資金的使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益”。在實際工作中只有同一品牌同一型號的貨物參加投標，雖有若干家代理商參加投標，但其產(chǎn)品都是一個制造廠生產(chǎn)的，仍然稱其為沒有形成競爭。若只有一家制造廠生產(chǎn)，把其歸結為單一來源采購，而不采用公開招標采購的方式。因此，“政府采購招標投標的競爭是代理商與代理商之間的競爭”這種認識存在偏差，其做法是不規(guī)范的。
同一品牌同一型號貨物的代理商只允許制造廠授權一個代理商參加投標，會產(chǎn)生串標、圍標、價格被廠家控制等問題
《招標投標法》、《政府采購法》均已明確規(guī)定了公開招標是三個及三個以上承包商與承包商或制造廠（商）與制造廠（商）之間的競爭，但部分人員認為：同一品牌同一型號貨物的代理商只允許制造廠授權一個代理商參加投標，會產(chǎn)生串標、圍標、價格被廠家控制等問題。筆者的觀點正好相反，其理由：一是一個標準貨物（產(chǎn)品）招標投標，制造廠（商）與制造廠（商）之間的技術水平、性能、質(zhì)量、價格、售后服務等競爭是非常激烈的，制造廠（商）參加政府采購項目招標投標，不會犧牲自身的利益與其他廠家串標、圍標的。制造廠（商）參加政府采購項目招標投標，其給代理商的價格越高，中標的概率就低，反之，中標概率就高。以大批量計算機采購為例，制造廠（商）與制造廠（商）之間的競爭非常激烈，廠家給代理商的價格每臺高出幾十元而未中標的案例比較多，而未中標的品牌，其廠家會與代理商對未中標原因進行認真分析，但大多還是因為價格高而落標。二是允許同一品牌、同一型號貨物的多家代理商參加投標，首先違反了國家七部委《工程建設項目貨物招標投標辦法》第三十二條規(guī)定的：“……一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，否則應作廢標處理”的規(guī)定；其次，間接允許一個制造廠（商）向一個合同遞交多份投標文件，違反了建設部《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標文件范本》規(guī)定的：“……每個合格的投標申請人只能參與一個或多個標段的一次性投標，如果該投標申請人同時以獨立投標申請人或聯(lián)合體成員的身份參與了同一項目的投標，則包括該投標申請人的所有投標均將被拒絕?！?/P>
對于政府采購工作中出現(xiàn)的問題，允許在不違反國家有關規(guī)定的前提下進行改革和探索，改革的目的是為了更加完善和規(guī)范，但不能越改越不規(guī)范，甚至違反國家相關的法律法規(guī)。
取消“制造廠（商）授權”是為了更充分地競爭和維護采購人的利益
在招標文件中要求制造廠（商）委托代理商參加投標時，應向代理商出具授權書，是為了更好地保護制造廠（商）和采購人的合法權益，且國家七部委出臺的《工程建設項目貨物招標投標辦法》其宗旨是：為了規(guī)范工程建設項目的貨物招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，保證工程質(zhì)量，提高投資效益。其第三十二條規(guī)定：“……一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，否則應作廢標處理。”
取消“制造廠（商）授權”，代理商冒名參加招標投標，在合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)了水貨、假冒偽劣、產(chǎn)品質(zhì)量、售后服務等問題，承擔法律責任的仍然是制造廠，一旦制造廠與代理商發(fā)生糾紛，首先損害了采購人的利益，其次制造廠的信譽會受到一定的影響。因此，取消“制造廠（商）授權”，允許同一品牌同一型號貨物的多個代理商參加投標，是為了更充分地競爭和維護采購人的利益，它的依據(jù)是站不住腳的。
單一來源采購方式要求多個代理商參加投標更能體現(xiàn)公平
在實際工作中，一些政府采購項目符合《政府采購法》規(guī)定的適用單一來源采購方式的條件，政府采購監(jiān)督管理部門按照規(guī)定的程序和權限批準采用單一來源方式采購。單一來源采購方式，在采購之前確定品牌，也就確定了制造廠，主動權掌握在制造廠手里，投標價格全部由制造廠控制。此時，應按照《政府采購法》第三十九條“采取單一來源方式采購的，采購人與供應商應當遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質(zhì)量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購”的規(guī)定辦理。確定了單一來源采購方式而采用公開招標的方式并由多家代理商參加投標，一旦遇到未獲得授權的代理商中標引起其他代理商質(zhì)疑、投訴，把問題都歸結在“制造廠（商）授權”限制了代理商競爭，允許多個代理商參加投標更能體現(xiàn)公平，其理由是沒有說服力的。
在沒有實行協(xié)議供貨的地方，對確定了品牌的（批量采購限額標準以下的）辦公設備、小汽車采用網(wǎng)上競價方法獲得了較好效果。
取消“制造廠（商）授權”不會產(chǎn)生問題
實踐證明，一個制造商對同一品牌同一型號的貨物僅委托一個代理商參加投標，對于規(guī)范貨物招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益、保證貨物質(zhì)量、提高投資效益等具有十分重要的意義。但部分人員認為，取消“制造廠（商）授權”不會產(chǎn)生其他問題。經(jīng)過對近幾年各地發(fā)生的投訴案例匯總整理來看，取消“制造廠（商）授權”容易產(chǎn)生以下四類問題。
一是采購的貨物是“水貨”，海關不予放行。代理商銷售制造廠的產(chǎn)品必須獲得“制造廠（商）授權”，當政府采購招標投標不要求代理商投標時提供“制造廠（商）授權”的，采購的貨物可能存在水貨或海關不予放行等問題。如某省級醫(yī)院采購的CT沒有取得廠家授權，在安裝、調(diào)試、投入使用過程中發(fā)生了許多質(zhì)量問題，維修就遇到了困難，直接影響了臨床檢查和醫(yī)院的收入；另一個案例是，某機關采購檢驗檢測進口儀器、設備，由于中標代理商沒有取得廠家的授權，加之采購代理機構沒有獲得國家商務部的進口機電產(chǎn)品招標代理資質(zhì)，國家海關拒絕通關，影響了執(zhí)法機關的按期使用，教訓是非常深刻的。
二是采購的貨物售后服務得不到保障。目前，政府采購貨物的中標價中都包含售后服務（大型設備還包括培訓費、監(jiān)造費）和二年內(nèi)的備品、備件價格，當政府采購招標投標不要求代理商投標時提供“制造廠授權”時，代理商為了中標，不得不壓低投標報價，而最有效的方法就是將售后服務（大型設備還包括培訓費、監(jiān)造費）和兩年內(nèi)的備品、備件價格從總報價中剔除出去，代理商一旦中標，采購人在使用過程中出現(xiàn)質(zhì)量問題、大型設備需要培訓費、監(jiān)造費或兩年期內(nèi)更換備品、備件費用，將導致被制造廠（商）及售后服務機構拒絕現(xiàn)象，采購人只有重新向制造廠（商）或售后服務機構支付費用，才能解決問題。
三是廠家拒絕供貨。目前，我國大部分企業(yè)采用供應鏈管理模式，為了避免其分銷商、零售商競相壓低價格銷售，廠家都制定了區(qū)域最低零售價。低于廠家規(guī)定的最低零售價進行銷售的，廠家將對其分銷商、零售商給予制裁或停止供貨的處罰。如：某省直單位購買一批小汽車，由于沒有得到廠家的授權，中標代理商的投標報價低于廠家規(guī)定的最低零售價，被其他代理商舉報到廠家，廠家最終還是停止供貨，代理商只好放棄供貨而被采購人沒收投標保證金。
四是引起已獲得制造廠授權代理商的質(zhì)疑、投訴。在實際工作中，因未獲得制造廠授權的代理商中標而被投訴的案例時有發(fā)生。最終的結果是作廢標處理，給政府采購監(jiān)督管理部門、采購人增添了不必要的麻煩，也對招標代理機構造成了不良的影響。因此，現(xiàn)階段取消“制造廠（商）授權”并非沒有問題，而是問題還相當多。
做好制度建設工作
政府采購的規(guī)范管理離不開制度建設，解決這個問題最好的辦法，就是做好“制造廠（商）授權”制度的建設工作。
應遵循四個原則
依法辦事原則。在制定政府采購有關管理辦法時，法律已有規(guī)定的遵從其規(guī)定。關于不少于三家投標人（承包商、制造商）的問題，《招標投標法》第二十八條、《政府采購法》第三十六條已做出明確的規(guī)定，應嚴格執(zhí)行。
與國家有關部門規(guī)章相銜接原則。一是國家有關部門已對該問題在部門規(guī)章中做了明確規(guī)定的，在制定、修訂、完善政府采購有關規(guī)定時，應與有關部門的規(guī)章相銜接，避免與國家有關部門的規(guī)定相左和矛盾。二是出臺的文件層次要高，應以部長令下發(fā)，盡量少使用司（局）通知。
規(guī)范原則。政府采購招標投標對“制造廠（商）授權”做出規(guī)定，出發(fā)點是為了政府采購招標投標更加規(guī)范，而不是引發(fā)矛盾、制造混亂。
公平原則。參加政府采購招標投標應當由制造廠（商）參加，但是由于我國幅員遼闊，制造廠（商）異地參加投標會發(fā)生一些往返交通和住宿費用，有時一天在不同的省、市就要參加多個招標投標會，每個招標投標會都要求制造廠（商）直接參加存在諸多困難。這種情況下，制造廠（商）委托當?shù)氐拇砩虆⒓油稑藢⑹亲罴训倪x擇。但代理商參加投標，最終負法律責任的仍然是制造廠家。因此，政府采購相關部門在制定管理辦法時，不僅要考慮代理商的利益，而且要考慮制造廠（商）的法律責任和利益。這項工作做好以后，采購人的利益才能得到保障。不能單純考慮代理商的利益，而忽視制造廠（商）的利益和采購人的利益。
基本建設工程施工招標投標仍執(zhí)行國家有關部門的相關規(guī)定
基本建設工程施工招標投標只涉及法定代表人不能直接參加投標的，要求出具書面“授權委托書”。鑒于國家有關部門已做出明確的規(guī)定，涉及基本建設工程施工招標投標的，仍執(zhí)行國家有關部門的規(guī)定。
修訂和完善《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》
在修訂和完善《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》時，與商務部出臺的《機電產(chǎn)品國際招標投標實施辦法》、建設部出臺的《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標文件范本》、七部委出臺的《工程建設項目貨物招標投標辦法》的規(guī)定相銜接，增加：“一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，否則應作廢標處理”、“每個合格的投標申請人只能參與一個或多個標段的一次性投標，如果該投標申請人同時以獨立投標申請人或聯(lián)合體成員的身份參與了同一項目的投標，則包括該投標申請人的所有投標均將被拒絕”等規(guī)定。
制定和完善《政府采購貨物招標投標文件范本》
在制定和完善《政府采購貨物招標投標文件范本》時，借鑒FIDIC、世行、亞行、商務部、九部委、建設部制定的招標文件范本、合同條件范本的規(guī)定，明確：“如果投標人按照合同提供的貨物不是投標人自己制造的，投標人應得到貨物制造商同意其在本次投標中提供該貨物的正式授權書。一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，否則，將作廢標處理”、“每個合格的投標申請人只能參與一個或多個標段的一次性投標，如果該投標申請人同時以獨立投標申請人或聯(lián)合體成員的身份參與了同一項目的投標，則包括該投標申請人的所有投標均將被拒絕。”
同時，在《政府采購貨物公開招標投標文件范本》附件中明確規(guī)定“制造商資格聲明”、“貿(mào)易公司（作為）代理的資格聲明”、“制造商出具的授權函”格式。
通過修訂和完善《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府采購貨物招標投標文件范本》，其有關規(guī)定應在代理機構編制、發(fā)售的招標文件中有所體現(xiàn)。沒有體現(xiàn)的，一旦發(fā)生供應商質(zhì)疑或投訴，政府采購監(jiān)督管理部門應責成代理機構修改招標文件。
通過整章建制工作，對于解決目前政府采購招標投標工作中出現(xiàn)的認識不統(tǒng)一問題、規(guī)范政府采購招標投標行為具有劃時代意義。
做好過渡期的配套工作
在沒有修訂和完善《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》、《政府采購貨物招標投標文件范本》并做出明確規(guī)定之前，仍然按照財政部《關于多家代理商代理一家制造商的產(chǎn)品參加投標如何計算供應商家數(shù)的復函》、《財政部辦公廳關于投標商家數(shù)計算方法的復函》辦理。
參照七部委出臺的《工程建設項目貨物招標投標辦法》的規(guī)定：“一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，否則應作廢標處理。”
原則上，“一個制造商對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標”；對標準定制商品，如計算機，超過同級政府采購監(jiān)督管理部門制定的協(xié)議供貨限額標準以上的，并采用公開招標采購方式時，允許獲得“代理經(jīng)銷證書”、“制造廠授權書”的代理商參加投標。
做好標段的合理劃分工作
在實際工作中，有些政府采購項目是由多個金額較大、關聯(lián)度較高的產(chǎn)品組成的，如果硬性捆綁為一個合同包，并要求“一個制造廠（商）對同一品牌同一型號的貨物，僅能委托一個代理商參加投標，否則應作廢標處理”，這樣會人為造成事先獲得其中一兩個產(chǎn)品授權的代理商順利地拿到全部授權，許多專門經(jīng)銷一種產(chǎn)品的優(yōu)秀代理商被排斥在外，一個合同包被少數(shù)幾家代理商所控制、采購人處于不利地位、造成不充分競爭、中標價格虛高等問題。
因此，對于由多個金額較大、關聯(lián)度較高的產(chǎn)品組成的政府采購項目，監(jiān)督管理部門要做好監(jiān)督管理工作，并在能夠實現(xiàn)制造廠充分競爭的前提下，要求采購人按照科學、合理的原則進行標段的劃分，堅決杜絕和制止硬性捆綁多個政府采購項目為一個合同的情況再次發(fā)生。
“單一來源”不再“公開招標”
屬于“單一來源采購方式”的政府采購項目，采購代理機構或采購人應按照《政府采購法》第三十九條“采取單一來源方式采購的，采購人與供應商應當遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質(zhì)量和雙方商定合理價格的基礎上進行采購”的規(guī)定辦理，不再采用“公開招標方式”進行招標。
不需要授權的特殊情況
個別情況下并不需要“制造廠（商）授權”，如消耗性材料、系統(tǒng)集成中的線纜、話筒；污水處理廠設備招標投標中的手動球閥、電磁閥、止回閥、電磁流量計、藥液管、排水管、沖洗水管、管道加壓泵等。但切記不要因工作中發(fā)生的幾種特殊情況，否定國家法律、法規(guī)的嚴肅性和必要性等錯誤認識的產(chǎn)生。
來源：政府采購信息報
