摘要： 在政府投資體制改革的進程中，為政府投資公益項目建立科學規(guī)范的價格形成機制，是優(yōu)化資源配置的關鍵途徑。目前的公益項目和公共服務定價面臨兩大障礙，一是行業(yè)壟斷和部門壟斷導致公益項目、公共服務的成本信息不對稱，二是價格的形成缺乏法定依據(jù)。招標最重要的功能就是市場定價。通過公開招標，讓市場為公益項目、公共服務定價，尋求最合理價格與最優(yōu)服務，建立市場化的價格形成機制，是促進“代建制”等政府投資模式健康有序發(fā)展的重要措施。通過放寬入門條件、完善代建法律制度、減少行政干預、招標環(huán)節(jié)透明、信息渠道暢通等途徑，逐步建立體現(xiàn)社會公平、有利于培育代建市場主體的公益項目、公共服務價格形成機制，從而提高政府投資效益，促進資源合理流動。
隨著經濟社會發(fā)展走上科學發(fā)展軌道，國務院《關于投資體制改革的決定》逐步落實，政府投資領域正在形成“投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新格局”。中央政府與地方政府對公共項目的監(jiān)管，也以理順公共產品價格為目標，向著鼓勵社會資本參與經營性的公益事業(yè)、基礎設施項目建設的新型投資體制轉變。公益性投資項目推行 BOT招標、項目法人招標的范圍越來越大，特別是在非經營性公益項目中推行代建制，政府投資更易于控制投資規(guī)模和建設進程，便于進行相應的責任追究。然而目前將控制投資的責任轉移到代建單位的同時，沒有建立起市場化的代建費取費模式。在代建項目招標選擇代建單位的時候，代建費報價是否通過競爭得出最合理價格是一個重要因素，但目前尚在代建制推行初期，各項配套制度還不完善，容易忽視代建收費的價格形成規(guī)則是否公平。目前各地代建單位招標的重點僅關注于項目前期和建設過程的專業(yè)化項目管理，對于代建服務費率仍然缺乏有效的定價機制。及早在代建單位招標環(huán)節(jié)實現(xiàn)代建費率市場定價，積極培育代建市場參與主體，有利于推廣代建制建設實施方式，提高政府投資效益，促進資源優(yōu)化配置。在公共項目的投資方式逐步趨于市場化的過程中，通過市場手段測算無形的公共服務的成本,為公益項目和公共服務進行市場定價，是一個重要的核心問題。
一、各地代建服務費定價方式和收費標準存在差異
在代建單位招標、 BOT招標、項目法人招標的過程中，面對各種多元化的投資主體，不同監(jiān)管部門、不同地方的政府對代建費定價的認識不統(tǒng)一，代建制投資模式在各地并不一致。有的地方通過招標確定代建單位，如北京等地；有的地方由項目審批部門確定一個固定比例，或政府指導價，例如浙江省；還有的地方在試點項目實踐中，固定一個取費區(qū)間，在此范圍內上下浮動，如寧夏自治區(qū)圖書館代建項目。
現(xiàn)階段，各地的代建收費方式存在較大的差異，在公開招標選擇代建單位的過程中，代建費率的取費標準也不盡相同?？v觀各省市地方出臺的代建管理辦法，代建費的收費標準一般按照批復的初步設計概算為基數(shù)，根據(jù)《財政部關于印發(fā)〈基本建設財務管理規(guī)定〉的通知》（財建〔 2002〕394號）的規(guī)定，從建設單位管理費中列支。筆者認為以上這種收取代建服務費的取費標準當屬權宜，有一定的局限性。首先，造成代建單位的權利義務不對等。代建單位從設計、前期工作、材料采購、工程發(fā)包、施工，到竣工驗收環(huán)節(jié)進行全過程項目管理，承擔的責任也比過去的施工建設寬泛了許多，按照建設單位管理費有關內容來取費，收費水平較低，與代建單位的投入不匹配。其次，在一些投資規(guī)模相對較大的政府投資公益項目里，若以全部概算為基數(shù)，將征地、拆遷等費用包括在代建服務費的取費基數(shù)里，難以將代建服務費控制在合理的比例之內，代建收益容易虛高；同時，由于一些項目中，代建單位不介入項目前期工作，只負責過程管理，以概算為基數(shù)也容易造成代建服務費過高。同樣的，代建服務費的取費水平也不是越低越好，如果代建單位報價太低，很可能削弱項目的管理水平，造成質量風險。
定價方式的差異直接導致代建服務價格的差異，收費標準高低不同，容易失去公平。代建服務費這部分費用作用于財政支出，是代建項目的直接成本，也是關系代建項目成敗、對代建單位進行激勵和約束的關鍵環(huán)節(jié)。代建服務費應當通過公開招標被確定在合理范圍內，在建設節(jié)約型社會的時代背景下，政府投資更應注重合理利用和節(jié)約資源，發(fā)揮政府投資效益，完善代建費率的定價環(huán)節(jié)，發(fā)揮招標的定價功能，評選合理代建費率，利用代建單位的專業(yè)項目管理經驗，構建完善的激勵機制，讓這種被寄與厚望的新投資模式積極穩(wěn)妥地推進，從而為政府投資體制改革助力。
二、代建服務費實現(xiàn)市場定價宜公開招標
各地方政府在新建非經營性項目、基礎設施項目中越來越多地采取代建制方式，面向社會投資者招標，過去被政府壟斷的行業(yè)和領域逐步對社會開放。然而，參與公益項目的民間資本提供服務必然要求回報，某一家代建單位中標獲得代建權利的同時，公益項目是否也因此受惠？代建制建設實施方式如何能得到最優(yōu)的產品和服務、以及最合理的價格？
在市場化進程中，對于大多數(shù)公用項目，如 BOT招標、項目法人招標等，政府已經采取招標等公平競爭的方式招募經營者和建設者，新興的代建制投資模式，還未能建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系和運作模式，在選擇代建單位的環(huán)節(jié)沒有強制必須招標。在各省市地方的代建制試點中，基于各地經濟環(huán)境的差異，除了上述定價模式的不同，各地的代建組織管理模式亦有所不同，主要有三種模式選擇代建單位：一是招標選擇專業(yè)化項目管理單位的模式；二是有權部門在一定范圍內有限選定代建單位的模式；三是組建成立政府機構或授權機構，直接委托企業(yè)從事代建。從各地試點的情況來看，招標選擇代建單位的機制更先進，實際效果比較好，通過公開競爭與合同管理，評選出市場化的代建費率，既保證代建單位獲得合理利潤，又能夠將責任落實到位，形成有效控制投資的約束機制。
招標被普遍認為是一種交易雙方信息對稱、信息公開的陽光采購制度，加深招標在公共項目中的覆蓋面，可提高公益項目質量和公共服務水平、節(jié)約國家投資。市場定價是招標最主要的作用，價格是招標的主要評審因素，政府投資的公益項目除了要考慮社會公共利益、技術水平、服務質量等多種因素，最重要的是價格因素。代建項目的價格構成和價格水平既要反映政府宏觀管理的意圖，又要通過招標尋求代建服務的最合理報價與最優(yōu)服務。通過招標的方式，避免行政干預，杜絕使用單位的不當影響，入圍的投標單位自由進行投標，在信息公開的條件下進行充分競爭，才能夠發(fā)現(xiàn)代建服務的真實價格，達到降低公共服務價格、節(jié)約財政開支、讓社會公眾受益的目的。充分發(fā)揮招標在公共項目中的市場定價功能，構建公共項目產品和服務的價格形成機制，是提高公用事業(yè)市場化水平的重要途徑。
三、代建服務費通過招標定價面臨的困難
公共項目的市場化過程，是不斷引入充分競爭的市場主體，充實公共服務交易市場，降低公共服務價格，減少財政支出，節(jié)約社會財富的過程。在非經營性公益項目中推行代建制初期，具備代建資質的企業(yè)數(shù)量不多，代建法律制度環(huán)境也不夠成熟，全面建立市場化選擇代建單位的機制面臨困難。特別是建立市場化的代建服務價格形成機制方面，還面臨著以下幾個主要問題。
一是代建合同中各方主體的信息不對稱。 占有信息優(yōu)勢的一方更容易在交易中獲得利潤，信息不對稱，將導致利益分配結構失衡。目前，在代建制實踐中， 非經營性公益項目的使用單位通常是國家機關、政府管理部門，相比之下，代建單位作為企業(yè)本身就處于弱勢。使用單位對項目的具體情況最為熟悉，假如代建單位與使用單位溝通不暢，無法獲得真實有效的信息。過去相當長一段時期以來，我國公用事業(yè)、公益項目一般由國家壟斷，其投資額和建設造價由政府直接制定或批準，業(yè)主成立基建辦全權負責使用國家投資。代建制推行時間較短，在項目管理方面，國內相關企業(yè)鮮有經驗，業(yè)績不足。當代建項目的投標人按照招標文件的要求進行投標的時候，仍然需要使用單位做大量配合工作，提供項目信息。在招標過程中，使用單位因對項目失去控制權，往往比較消極，不主動配合招標代理機構和投標人，不詳細告知項目情況。
二是參與代建的專業(yè)項目管理公司數(shù)量少。在推行代建制工作的初始階段缺乏市場參與主體，符合資質的代建單位數(shù)比較少，有能力參與代建的投標人數(shù)量不多，市場主體還需要進一步培育。在代建服務費的價格形成過程中不能展開充分競爭，就不能公開、公平、公正地通過招標將項目授予符合條件的代建單位，評選出最合理的代建費率。當缺乏競爭機制的時候，投標人沒有自覺降低成本的內在動力，會提高自身服務的價格，或“合謀”進行價格壟斷，導致代建服務費過高。在實踐中，代建單位與使用單位簽訂代建合同的時候，多以代建項目建設周期長、管理費用大、履約擔保的資金成本高等因素作為漲價依據(jù)，但成本、費用是否在合理水平、還有多大的下降空間，很難測算。
三是代建服務費定價難以避免行政干預。目前，一些地方成立公益項目管理中心，一些地方由政府授權部門直接管理代建項目，協(xié)調、組織、管理代建項目的具體事項，保證程序公平，最大限度地實現(xiàn)政府投資資金的使用效益。但目前代建制法律框架沒有完整地構建起來，這些機構的職責劃分并不明確，有的機構同時身兼“裁判員”和“運動員”兩種身份，容易產生監(jiān)管越位，在某些環(huán)節(jié)又容易產生監(jiān)管缺位。若公益項目摻雜過多行政干預，招標難以達到最好的效果。
四、促進招標制度為代建市場定價的途徑
（一）積極培育代建市場主體
代建制作為投資體制改革的創(chuàng)新模式，從一出現(xiàn)就被寄與厚望。做好代建制工作，首先要培育專業(yè)項目管理公司。目前各地紛紛在非經營性公益項目中推行代建制，形成了較大的代建委托需求。而項目管理行業(yè)中，國內企業(yè)的業(yè)績和經驗并不多，專業(yè)項目管理公司數(shù)量較少，出現(xiàn)了代建市場缺口。各省市地方的代建管理辦法在設置代建制入圍門檻時，為了控制風險，往往以大型國有房地產開發(fā)企業(yè)、工程咨詢企業(yè)、監(jiān)理公司的資質要求和資金實力水平為參照。以上企業(yè)雖都有一定的專業(yè)水平，但并沒以項目法人的身份從事過項目管理，對項目進行建設組織管理時都帶有一定的局限性。例如房地產開發(fā)企業(yè)對投資、開發(fā)等業(yè)務比較熟悉，卻不從事施工環(huán)節(jié)的管理；監(jiān)理企業(yè)對項目的質量安全管理比較擅長，但不熟悉項目前期工作。不同資質、不同主營業(yè)務的企業(yè)在投標報價時，對項目的管理方案有可能大相徑庭，導致代建服務費的投標報價也存在較大分歧，沒有可比性。因此，在業(yè)績優(yōu)秀、專業(yè)性強的項目管理公司稀缺的情況下，降低門檻，放寬代建企業(yè)范圍，積極促進代建企業(yè)的發(fā)展壯大，在代建單位招標中引入競爭，培育更多誠信、有競爭力的代建企業(yè)，政府更容易獲得合理的代建項目和代建服務價格。
（二）完善代建法律制度等公益項目建設管理的法律體系
建設部 2005年9月10日發(fā)布《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（建城[2005]154號），提出“強化成本監(jiān)管。成本監(jiān)管是合理確定市政公用事業(yè)價格，促進企業(yè)提高效率的重要手段?！北砻饔嘘P管理部門開始注重公益項目的價格問題，正在通過完善公共項目監(jiān)管法規(guī)，規(guī)范各方行為，有效發(fā)揮社會中介機構的作用，實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)督，使公共項目市場化的進程有章可循、有法可依。
近兩年以來，各地陸續(xù)頒布省、市、地方政府投資非經營性公益項目代建制的地方法規(guī)，監(jiān)管方向和側重點都是促進“管建分離、節(jié)約投資”，而各地的管理辦法中對于代建制招標、 BOT項目法人招標、項目法人招標等新的招標類型卻還沒有專門規(guī)章加以規(guī)范。代建制賦予代建單位的權力很大，對于代建單位的資金使用、履約擔保能力等事項，需要加強制度約束和法律監(jiān)管，避免由過去的“政府壟斷”變?yōu)樾碌摹笆袌龉杨^壟斷”，否則同樣會影響到公益項目代建服務價格的真實性。因此，在代建制立法中，一方面要積極鼓勵和促進代建制等新型政府投資模式的健康發(fā)展，另一方面也要注意與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接、防范有可能出現(xiàn)新的風險。
（三）政府作為投資方要減少行政干預
隨著中央和地方《促進民營經濟發(fā)展的若干意見》紛紛出臺，民營資本進入公用事業(yè)的政策壁壘早已打破，但一些隱性壁壘仍然存在。一些民營代建企業(yè)難以進入投資規(guī)模龐大的代建項目市場，并不是因為注冊資本少、盈利能力差，而是由于相關業(yè)績不夠。代建制作為新型的政府投資模式，初期為了防范風險，地方政府通常選定一些資信度較好的國有企業(yè)，通過邀請招標來評選代建人。民營企業(yè)和大型國企相比，此時沒有平等的競爭渠道。未來，仍要明確代建制度的市場化發(fā)展方向，要逐步給予民營代建企業(yè)更多的機會。
另一種比較常見的政府干預行為是設置“政府指導價”等價格障礙限制自由競爭，價格不被允許隨著市場正常地波動。無法發(fā)現(xiàn)真實價格的市場，則是無效的市場。出于公共利益的考慮，政府對公益項目代建服務價格要進行合理管制，但這不等于政府自行制定所謂的“政府指導價”，而是要引入招標競爭機制，運用招標等市場手段，來發(fā)現(xiàn)合理價格，確保市場良性、健康、正常運行。政府信用是全社會信用體系的基礎與核心，在代建項目實施建設的進程當中，政府行為也必須通過合同約束，以合同來規(guī)范各方的權利義務。
（四）加強公益項目招標環(huán)節(jié)的透明度
近年來各地投資熱度不減，公共項目和政府投資項目數(shù)量、規(guī)模龐大，但招標環(huán)節(jié)的信息披露工作還不完全到位、不完全透明。在公益項目的招標文件中，重要的匡算標準、投標文件的審查標準、確定中標人的標準、審查投標文件是否合格的標準需要更加公開，充分體現(xiàn)招標的本質意義，促進投標人之間的公平競爭。建立政府投資項目公示制度，公開所有投標報價、中標人情況、中標價格等重要信息，才能得到最透明的公共服務價格。
（五）加快公益項目信息渠道建設
獲取招標信息的公平性對于鼓勵投標人參與投標、合理報價，有著至關重要的作用。消除信息發(fā)布和獲取的不公平，能有效引導更多的市場參與者進入政府投資公益項目，從而實現(xiàn)更充分的市場競爭，形成更真實的價格。政府投資項目招標全部或大部分使用財政資金，信息公開應是此類招標的最基本原則，所有投標人，甚至社會公眾都有此類項目招標情況、基本建設情況和資金使用情況的知情權。通過公開信息渠道，及時發(fā)布招標文件、評標辦法、評標專家名單、評標結果、中標人情況、中標價格，建立暢通的信息發(fā)布渠道，加大跟蹤監(jiān)督力度，把監(jiān)管貫穿于代建項目全過程，是完善代建制度的一個重要方向。
通過以上培育代建市場主體、完善代建法律制度、減少行政干預、招標環(huán)節(jié)透明、信息渠道暢通等途徑，充分發(fā)揮公開招標在代建市場中的定價功能，逐步建立體現(xiàn)社會公平、有利于培育代建市場主體的公益項目、公共服務價格形成機制，從而提高政府投資效益，促進資源合理流動。
來源：中國機電設備招標中心
