經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個運(yùn)動過程，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動有其規(guī)律性。政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的意志必須符合和遵循經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動的規(guī)律，政府應(yīng)依照經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動的規(guī)律能動地改變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和速度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與投資結(jié)構(gòu)存在著因果關(guān)系和制約關(guān)系的特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)演變的主要動力是投資結(jié)構(gòu)的變化，宏觀的投資結(jié)構(gòu)是投資的微觀主體對市場需求、現(xiàn)存產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步和市場范圍及規(guī)模響應(yīng)的結(jié)果。
優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)有市場調(diào)整機(jī)制和政府調(diào)整機(jī)制。政府機(jī)制有直接機(jī)制（如政府投資）和間接機(jī)制（如政策稅收等），間接機(jī)制需要把政府的意志轉(zhuǎn)化為市場投資主體的自覺行為才能達(dá)到。由于政府政策的信號作用集中且強(qiáng)度大，經(jīng)濟(jì)主體對政府政策信號的反應(yīng)相對較快，對市場需求、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尤其是技術(shù)因素的影響作用來說，政策手段是一條相對市場機(jī)制見效較快的途徑。正是由于政策法規(guī)的這些比較肯定的影響作用，所以，運(yùn)用政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的手段——財政政策措施對于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)調(diào)整我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有積極意義。
政府采購是宏觀調(diào)控手段
由于政府的直接機(jī)制受國家財力約束和會形成“擠出效應(yīng)”，政府投資在全社會總投資的比重不可能占據(jù)市場的主導(dǎo)地位、不可能長期通過大量增加政府投資來維持增長和調(diào)整投資結(jié)構(gòu)。因此，對于優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)來說，間接機(jī)制有著直接機(jī)制所不能比擬的優(yōu)勢。政府采購利用政府的消費(fèi)規(guī)模和消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)去影響、改變市場需求結(jié)構(gòu)，由于不以支出的增量為主，可以避免政府投資的“擠出效應(yīng)”和受財力因素的約束等不利因素。這些優(yōu)勢使政府采購可以作為調(diào)節(jié)我國投資結(jié)構(gòu)失衡的潛在的、可優(yōu)先選擇的政策手段，可以成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)尤其是優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的財政政策手段之一。
作為間接機(jī)制的政府采購，正逐步成為優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的政府機(jī)制和調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的政策手段之一，如近期財政部發(fā)布的關(guān)于支持自主創(chuàng)新產(chǎn)品三個管理辦法正是這一趨勢的反映。其優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的功能優(yōu)勢必將使政府采購成為我國優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，改變經(jīng)濟(jì)增長方式的重要政策手段。充分發(fā)揮政府采購宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的政策功能，對優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)進(jìn)而優(yōu)化我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變增長方式意義重大。
如何發(fā)揮優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)作用
影響投資結(jié)構(gòu)變動的因素很多，決定投資結(jié)構(gòu)的因素有市場需求、現(xiàn)存的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)進(jìn)步、市場范圍和規(guī)模等。市場需求通過影響微觀投資主體的投資決策、投資的技術(shù)結(jié)構(gòu)、投資的再生產(chǎn)結(jié)構(gòu)來影響宏觀投資結(jié)構(gòu)的，尤其是對微觀投資主體的投資技術(shù)結(jié)構(gòu)和投資的再生產(chǎn)結(jié)構(gòu)而言，市場需求是最主要的影響因素。消費(fèi)需求與投資存在因果關(guān)系，這種關(guān)系決定了市場需求對投資結(jié)構(gòu)具有直接的影響力?？梢哉f，市場需求是決定投資結(jié)構(gòu)的主要動力。
政府采購是社會總消費(fèi)的一個重要組成部分，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示：2004年，我國政府消費(fèi)為16445.2億元，占最終消費(fèi)的21.8%，通過計算可知，政府消費(fèi)占了國民收入的12%左右。另根據(jù)國家財政部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)得知，2005年我國政府采購總量已達(dá)GDP的1.6%左右。規(guī)模龐大的政府采購需求對市場總需求具有不容置疑的影響力，對改變市場需求有著不可低估的作用。政府消費(fèi)需求的可控制特征、規(guī)模特征使政府采購與投資結(jié)構(gòu)建立了緊密的邏輯關(guān)系。政府采購規(guī)模龐大的消費(fèi)需求無疑對市場總需求結(jié)構(gòu)的影響作用不可低估，政府采購這種影響和改變市場需求的能力對影響和改變投資結(jié)構(gòu)有著巨大的市場導(dǎo)向作用。透過這種作用，政府可將政府意志轉(zhuǎn)化為市場投資主體調(diào)整投資決策和投資結(jié)構(gòu)的自主行為，達(dá)到優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的目的。這就是政府采購優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制。
根據(jù)市場需求與政府采購的關(guān)系，綠色、創(chuàng)新與節(jié)能政府采購政策與改善經(jīng)濟(jì)增長方式建立了緊密的邏輯關(guān)系，這種關(guān)系是政府采購政策功能的基礎(chǔ)。也是綠色、創(chuàng)新政府采購得以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變經(jīng)濟(jì)增長方式和提高資源配置效率政策功能的理論基礎(chǔ)。
運(yùn)行環(huán)境與制度缺陷分析
可以說，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和增長方式是當(dāng)前和今后我國經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)，政府采購可以為完成上述任務(wù)有所作為。
如前所述，由于政府采購屬于間接機(jī)制，其作用基礎(chǔ)是買方在采購過程中發(fā)揮政府采購對市場主體的導(dǎo)向作用。政府采購優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是通過買方的信號引導(dǎo)和改變市場需求，進(jìn)而影響、改變投資結(jié)構(gòu)并最終達(dá)到優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目的。政府采購要實現(xiàn)這一功能不僅需要明確的買方信號，而且還需要有高效的信號傳導(dǎo)系統(tǒng)，確保買方信號在傳導(dǎo)過程中不衰減、不失真，所以，明確買方信號、高效傳導(dǎo)信息對實現(xiàn)政府采購的政策功能至關(guān)重要。然而，政府采購的公共屬性導(dǎo)致政府采購買方必然存在整體與個體的動機(jī)與利益的矛盾問題。構(gòu)成政府采購買方的不同個體采購人會不折不扣地執(zhí)行政府的政策意志嗎？公共領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)的客觀存在，使買方的上述公共目標(biāo)面臨來自構(gòu)成買方的不同個體的阻力，使政府采購買方內(nèi)在存在構(gòu)成個體與政府公共目標(biāo)的矛盾。而買方的構(gòu)成個體動機(jī)與政府采購公共目標(biāo)的差異的客觀存在，要求政府采購買方的構(gòu)成個體自發(fā)地服從買方整體公共利益未免過于天真，尤其是當(dāng)公共利益的訴求與買方的構(gòu)成個體訴求存在矛盾時，無疑，這一矛盾對政府采購的需求信號起到負(fù)面的作用。因此，在上述政府采購既定的客觀環(huán)境條件下，要實現(xiàn)利用政府采購優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變經(jīng)濟(jì)增長方式這一個美好的愿望，政府采購制度系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)不僅要適應(yīng)上述政策功能的要求，也要適應(yīng)上述公共領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。政府采購制度要具有消除買方內(nèi)在矛盾的作用（政府采購買方的構(gòu)成個體的動機(jī)與政府采購公共目標(biāo)的差異所引致），使政府采購買方的政策訴求得以形成明確的市場需求信號。換一句話說，就是在如此的活動環(huán)境中，要實現(xiàn)政府采購優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變經(jīng)濟(jì)增長方式的功能，需要規(guī)范、限制買方構(gòu)成個體的個體意志形成統(tǒng)一的買方意志，這就要求制度對政府采購買方活動具有相應(yīng)的強(qiáng)制執(zhí)行特征。具體來說，就是強(qiáng)化對構(gòu)成政府采購買方的不同個體的約束，使買方的需求充分體現(xiàn)政府的優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改變經(jīng)濟(jì)增長方式的意志。政府采購優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的作用機(jī)制要求政府采購制度具有規(guī)范、限制構(gòu)成政府采購買方的個體自利動機(jī)的功能，而這一功能又對政府采購制度的結(jié)構(gòu)提出了相應(yīng)的要求，那就是政府采購活動的強(qiáng)制性和集中性，總的來說，就是政府采購的買方構(gòu)成個體只有執(zhí)行的義務(wù)而沒有自主選擇的權(quán)利。
綜觀目前的政府采購制度體系的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，不難看出目前的制度系統(tǒng)存在許多不利于上述要求的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性缺陷，如將政府采購買方的采購活動簡單地市場化，導(dǎo)致采購人自由度過大，使政府采購政策信號失真，必然會導(dǎo)致政府采購優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)無法實現(xiàn)，使政府采購政策功能大打折扣。
制度缺陷的對策提議
在目前既定的買方環(huán)境條件下，為充分發(fā)揮政府采購優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變經(jīng)濟(jì)增長方式的政策功能，加強(qiáng)對政府采購買方構(gòu)成個體的監(jiān)督成為政府采購活動實現(xiàn)政策功能的必要前提條件。然而，在既定的與合理的監(jiān)督成本內(nèi)，在現(xiàn)有監(jiān)督條件下，要對政府采購買方構(gòu)成個體實現(xiàn)有效的監(jiān)督基本是不可能的。筆者認(rèn)為，為了實現(xiàn)政府采購優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改變經(jīng)濟(jì)增長方式等政策功能，政府采購制度必須進(jìn)行一系列完善。由于政府采購買方信號對于實現(xiàn)政府采購政策功能至關(guān)重要性，要確保買方信號（如綠色、節(jié)能和創(chuàng)新政策信號）在傳導(dǎo)過程中不失真，首要的是通過完善制度解決上面所述的政府采購買方動機(jī)需求容易被扭曲的現(xiàn)狀。然而，目前的政府采購制度卻忽略了上述環(huán)境條件，所存在的缺陷是與市場規(guī)律、人的行為規(guī)律不盡相適應(yīng)的。要克服政府采購制度的系統(tǒng)性、體制性缺陷，必須對制度的進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
政府采購制度的結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善，其總體要求是：改變和調(diào)整目前政府采購活動的運(yùn)行機(jī)制，即變采購過程的采購單位自主委托代理制轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)制集中執(zhí)行制，增強(qiáng)對政府采購買方活動的強(qiáng)制運(yùn)行性質(zhì)，以形成有效的政策信息形成、傳導(dǎo)機(jī)制。由于對政府采購制度體系的結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整其程序復(fù)雜周期長，并非短期所能完成。因此，在目前，可通過法律解釋和行政管理辦法、規(guī)定的形式對政府采購制度體系進(jìn)行完善，具體可采取如下對策：
首先，改變目前政府采購買方構(gòu)成個體（采購單位）自由度過大的現(xiàn)狀，應(yīng)以體現(xiàn)政府強(qiáng)制特征的集中采購機(jī)構(gòu)作為形成信號的主要載體，通過《政府集中采購目錄》強(qiáng)化的政府采購強(qiáng)制特征，避免目錄內(nèi)采購項目的分散采購、自行采購。
其次，明確集中采購機(jī)構(gòu)的地位。這是改變目前政府采購買方之間構(gòu)成個體的目標(biāo)差異、利益沖突的結(jié)構(gòu)性的調(diào)整措施，也是形成有效的政策信息傳導(dǎo)機(jī)制的基本要求。
再次，買方的采購活動需要委托社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購代理服務(wù)的，要將買方委托社會中介機(jī)構(gòu)的代理服務(wù)采購列入集中采購目錄（改變目前由采購人自行委托的現(xiàn)狀）。由政府集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中委托，如此一是有利于監(jiān)督，在目前既定的監(jiān)督成本和監(jiān)督條件有限的情況下，采購人委托社會中介機(jī)構(gòu)代理服務(wù)的集中委托是實現(xiàn)有效監(jiān)督的最優(yōu)解決方案；二是有利于避免采購單位通過委托環(huán)節(jié)扭曲政府采購政策目標(biāo)，確保政府采購政策信號的不失真。
來源： 梁戈敏 政府采購信息報
